Quem integra o SISNAMA e qual a função de cada nível?
O SISNAMA é o conjunto articulado dos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além das fundações públicas responsáveis pela proteção da qualidade ambiental. O art. 6º da Lei 6.938/81 distribui esses integrantes em níveis, cada um com função própria.
Estrutura do SISNAMA conforme o art. 6º da Lei 6.938/81
| Nível | Quem é | Função no processo sancionador |
|---|
| Órgão superior | Conselho de Governo | Assessoramento na política ambiental, sem atuação sancionadora |
| Órgão consultivo e deliberativo | CONAMA | Edita resoluções que integram normas de conduta e servem de complemento normativo |
| Órgão central | Ministério do Meio Ambiente | Coordenação e diretrizes da política |
| Órgãos executores | IBAMA e ICMBio | Fiscalização e autuação em âmbito federal |
| Órgãos seccionais | Órgãos e entidades estaduais | Fiscalização e autuação em âmbito estadual |
| Órgãos locais | Órgãos e entidades municipais | Fiscalização e autuação em âmbito municipal |
Escrito por extenso: o CONAMA é órgão consultivo e deliberativo, o Ministério do Meio Ambiente é o órgão central, o IBAMA e o ICMBio são executores federais, as secretarias e institutos estaduais são órgãos seccionais e as secretarias municipais são órgãos locais. Cada um autua no seu âmbito.
A consequência prática aparece na alegação de incompetência. Um instituto estadual de meio ambiente não precisa provar que recebeu delegação da União para autuar, porque a sua atribuição decorre da própria condição de órgão seccional do SISNAMA. A tese de vício de competência formulada apenas nesse fundamento tende a não prosperar.
Quais são os instrumentos do art. 9º da Lei 6.938/81?
O art. 9º enumera os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Entre eles estão o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
O mesmo rol contempla a criação de espaços territoriais especialmente protegidos, o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente, o Cadastro Técnico Federal, o relatório de qualidade do meio ambiente e as penalidades disciplinares ou compensatórias pelo descumprimento das medidas de preservação ou correção da degradação.
É nesse último item que a atividade sancionadora encontra assento na lei geral. A sanção ambiental não é um poder autônomo do fiscal: é instrumento de uma política, e opera articulada com os demais, sobretudo com o licenciamento.
A articulação tem efeito imediato na defesa. Conduta acobertada por licença válida não configura infração, e o auto que ignora a licença existente aplica um instrumento contra o outro. Conhecer o rol do art. 9º permite demonstrar essa contradição interna do próprio sistema.
Quem pode lavrar o auto de infração ambiental?
São competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, além dos agentes das Capitanias dos Portos. A regra está no art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998.
Dois requisitos, portanto, e não um. O primeiro é institucional: o órgão precisa integrar o SISNAMA. O segundo é funcional: o agente precisa estar designado para a fiscalização, o que se comprova por ato de designação, portaria ou credencial.
A jurisprudência é clara ao afastar a exigência de que o autuante ocupe cargo específico de analista ambiental. O que se exige é a designação para fiscalizar, e não uma nomenclatura de cargo. Insistir na tese do cargo próprio costuma resultar em improcedência.
Há, porém, campo fértil na verificação do ato de designação. Se o autuado requer nos autos a exibição da portaria que credenciou o agente e o órgão não a apresenta, o vício de competência deixa de ser alegação e passa a ser omissão documentada da Administração.
Licenciamento e processo sancionador: por que os dois regimes não se confundem
O licenciamento é procedimento de requerimento. O interessado pleiteia uma autorização, não há partes em litígio e a Administração decide sobre um pedido. Prazos, ônus e a lógica do contraditório funcionam de forma própria.
O processo administrativo sancionador instaura-se pela imputação de uma infração e desenvolve-se entre duas partes: o órgão que acusa e o autuado que se defende. A garantia do art. 5º, LV, da Constituição incide com plenitude, e o ônus de demonstrar o ilícito é de quem imputa.
Tratar um pelo regime do outro é fonte frequente de nulidade. Órgão que indefere prova sob o argumento de que o interessado deveria instruir o próprio requerimento está aplicando lógica de licenciamento a um processo de acusação, e essa confusão de regimes é impugnável.
O que diz a jurisprudência sobre o SISNAMA e a competência para autuar?
Os tribunais estaduais têm reformado sentenças que anulavam autos de infração por suposto vício de competência quando o autuante integrava secretaria estadual de meio ambiente. O fundamento é direto: a entidade estadual compõe o SISNAMA, e a atribuição de fiscalizar decorre do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/98 combinado com o art. 6º, V, da Lei 6.938/81.
Nesses julgados assenta-se ainda que a atribuição de fiscalizar e lavrar auto de infração ambiental não é privativa de servidor ocupante do cargo de analista de meio ambiente. A leitura conjunta das leis federais com a legislação ambiental estadual resolve a questão em favor da validade do auto.
Também se firmou o entendimento de que o Ministério Público não tem atribuição para aplicar diretamente sanções administrativas ambientais. Atua na defesa da ordem jurídica e dos interesses difusos, podendo instaurar inquérito civil, mas a sanção administrativa cabe aos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA.
Esse recorte é útil à defesa em sentido inverso ao que parece. Quando a autuação nasce de determinação direta do Ministério Público, sem processo administrativo próprio conduzido pelo órgão ambiental, a nulidade encontra amparo na repartição de atribuições que a própria jurisprudência reconhece.
Como isso entra na defesa administrativa
A defesa começa pela identificação do órgão autuante e da sua posição no SISNAMA. Órgão executor federal, seccional estadual ou local municipal, cada um com o seu âmbito, e a resposta define quais argumentos de competência são viáveis e quais devem ser abandonados.
Em seguida, requer-se a juntada do ato de designação do agente fiscal, com fundamento no direito à ampla defesa e no dever de instrução do processo pela Administração. O pedido é simples e o silêncio do órgão vale como elemento de prova em favor do autuado.
O terceiro movimento confronta a autuação com os instrumentos do art. 9º. Existe licença válida para a atividade? Existe zoneamento que autoriza o uso? A conduta estava contemplada em condicionante de licenciamento? Cada resposta afirmativa desloca o caso do campo da infração para o campo da regularidade.
Por último, separa-se com clareza a discussão de competência da discussão de mérito. Alegações de incompetência mal fundamentadas contaminam a credibilidade da peça inteira e enfraquecem teses de mérito que seriam vencedoras. A competência fiscalizatória à luz da Lei Complementar 140/2011 merece tratamento próprio, com critérios de prevalência e de duplicidade.
Erros que enfraquecem a tese de incompetência
O primeiro erro é sustentar que apenas o IBAMA pode autuar. A competência é comum, e a autuação por órgão estadual ou municipal é a regra em grande parte dos casos, não a exceção.
O segundo é confundir a competência para licenciar com a competência para fiscalizar. São planos distintos, e o fato de outro ente ter licenciado a atividade não retira, por si só, a atribuição fiscalizatória de quem autuou.
O terceiro é discutir cargo em vez de designação. A jurisprudência já rejeitou reiteradamente a exigência de cargo específico, e a tese consome espaço da peça sem chance de êxito.
O quarto é ignorar a legislação ambiental estadual. Códigos estaduais de meio ambiente costumam detalhar a atribuição dos agentes, e a defesa que não os examina discute no vazio aquilo que a norma local já resolveu.
Checklist de análise do auto sob a Lei 6.938/81
- Identifique o órgão autuante e o seu enquadramento no art. 6º da Lei 6.938/81.
- Verifique se o auto indica a designação do agente para atividades de fiscalização.
- Requeira a juntada da portaria ou credencial de designação, se ausente.
- Confronte a conduta autuada com licença, autorização ou condicionante vigente.
- Cheque se a sanção aplicada tem previsão em lei, e não apenas em ato infralegal.
- Examine o código estadual ou a lei municipal de meio ambiente aplicável.
- Separe, na peça, o capítulo de competência do capítulo de mérito.
- Registre eventual duplicidade de autuação pelo mesmo fato entre entes diferentes.
Perguntas frequentes
O que é o SISNAMA?
O Sistema Nacional do Meio Ambiente é o conjunto articulado dos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além das fundações públicas responsáveis pela proteção ambiental. Está previsto no art. 6º da Lei 6.938/1981 e organiza os integrantes em órgão superior, consultivo e deliberativo, central, executores, seccionais e locais.
Órgão estadual pode lavrar auto de infração ambiental?
Sim. As entidades estaduais são órgãos seccionais do SISNAMA, conforme o art. 6º, V, da Lei 6.938/1981, e o art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998 atribui a lavratura do auto aos funcionários de órgãos ambientais integrantes do sistema designados para a fiscalização. A tese de incompetência fundada apenas na natureza estadual do órgão não prospera.
É preciso ser analista de meio ambiente para autuar?
Não. O que a lei exige é que o funcionário integre órgão ambiental do SISNAMA e esteja designado para atividades de fiscalização. A jurisprudência afasta a exigência de cargo específico de analista de meio ambiente. O que se pode exigir é a comprovação do ato de designação nos autos.
Quais são os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente?
O art. 9º da Lei 6.938/1981 lista, entre outros, os padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos, o licenciamento e a revisão de atividades poluidoras, os espaços territoriais especialmente protegidos, o sistema nacional de informações, o Cadastro Técnico Federal e as penalidades pelo descumprimento das medidas de preservação ou correção.
O Ministério Público pode aplicar sanção administrativa ambiental?
Não. O Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica e dos interesses difusos e coletivos, podendo instaurar inquérito civil e ajuizar ação civil pública. A aplicação direta de sanções administrativas ambientais cabe aos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, por meio de processo administrativo próprio.
A existência de licença afasta a infração?
Conduta praticada nos limites de licença válida não configura infração administrativa, porque o licenciamento é instrumento da mesma política que fundamenta a sanção. A autuação de atividade licenciada exige demonstração de que a conduta excedeu os limites do ato autorizativo ou descumpriu condicionante específica.
Estude o processo administrativo ambiental a partir da lei que o estrutura
O Workshop de Processo Administrativo Ambiental do Direito Ambiental na Prática parte exatamente deste ponto: quem autua, com que atribuição e sob qual instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente. A leitura do art. 6º e do art. 9º da Lei 6.938/81 é conduzida com o auto de infração na mão, e não em abstrato.
O curso trabalha a verificação documental da competência, com o requerimento de juntada do ato de designação, o exame da legislação ambiental estadual e municipal e o tratamento das autuações duplicadas entre entes. São movimentos processuais objetivos, com efeito imediato na instrução do processo administrativo.
A distinção entre o regime do licenciamento e o regime sancionador recebe capítulo próprio, porque é dela que nasce boa parte das nulidades por indeferimento indevido de prova e por inversão do ônus. O profissional aprende a nomear o vício e a formular o pedido correspondente na defesa e no recurso.
Há ainda o percurso completo do processo, da lavratura ao julgamento de segunda instância, com prazos, marcos e as consequências de cada fase. Quem domina esse encadeamento antecipa o que vem depois e prepara desde já a fase judicial. Conheça o Workshop de Processo Administrativo Ambiental e veja o material aplicado a casos reais.
