Como a LC 140/2011 divide a competência fiscalizatória?
A Lei Complementar 140/2011 regulamenta o art. 23 da Constituição e organiza a cooperação entre os entes. O art. 7º lista as ações administrativas da União, o art. 8º as dos Estados e o art. 9º as dos Municípios, sempre ligadas ao dever de proteção ambiental.
A competência para fiscalizar e lavrar auto de infração é comum. O art. 17 atribui ao órgão responsável pelo licenciamento a tarefa de fiscalizar, mas o §3º admite que qualquer ente exerça o poder de polícia para fazer cessar a degradação.
Os agentes que lavram o auto devem integrar o Sistema Nacional do Meio Ambiente. O art. 70, §1º, da Lei 9.605/98 confere a competência aos funcionários dos órgãos ambientais do SISNAMA designados para a fiscalização, o que inclui a polícia militar ambiental.
O que acontece quando dois órgãos autuam pelo mesmo fato?
Quando União, Estado ou Município autuam o mesmo fato, surge o risco de bis in idem, a dupla punição pela mesma conduta. A LC 140/2011 resolve o conflito no art. 17, §3º: prevalece o auto de infração lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciamento.
Na prática, se o licenciamento é do órgão estadual e o IBAMA também autua, o auto federal não deve subsistir ao lado do estadual pelo mesmo fato. A defesa invoca a prevalência do licenciador para afastar a autuação concorrente.
Esse ponto é sensível. Órgãos já negociaram entre si qual auto manter, às vezes preservando a multa mais alta. Quando a escolha contraria o critério legal do art. 17, §3º, a irregularidade aproveita ao autuado, que pode pedir a anulação do auto indevido.
A União pode autuar quando o licenciamento é estadual ou municipal?
Pode, mas em caráter excepcional. A atuação da União fora do que licenciou é supletiva ou subsidiária, nos termos dos arts. 2º, 15 e 16 da LC 140/2011, e pressupõe a inércia ou a falha do órgão originalmente competente.
O STJ tem posição desfavorável à tese de exclusividade. No REsp 1.802.031/PE, o tribunal afirmou que competência para licenciar não se confunde com competência para fiscalizar, e que o poder de polícia ambiental pode ser exercido por qualquer ente.
A defesa não ignora esse entendimento. Ela o enfrenta. Se a atuação federal é supletiva, o IBAMA precisa demonstrar a omissão do órgão licenciador (arts. 15 e 16). Auto federal que não motiva essa omissão carece de fundamento e é impugnável.
Quando o impacto é local e a competência é do Município?
Atividade de impacto estritamente local atrai a competência municipal para licenciar e, por consequência, para fiscalizar (art. 9º, XIV, da LC 140/2011). O Supremo, na ADI 6288/CE, deu interpretação conforme para resguardar essa competência dos Municípios.
Os tribunais aplicam o critério. O TRF-5, na Apelação 0000768-32.2012.4.05.8308, reconheceu a competência municipal para o licenciamento de obras de baixo impacto em orla urbana, dispensada a participação do IBAMA.
Para o autuado, isso significa que auto lavrado por ente federal, em atividade de impacto local já licenciada pelo Município, é atacável. O critério do impacto define o órgão competente, e o desrespeito a ele vicia a autuação.
Quadro-resumo: competência para autuar segundo a LC 140/2011
O quadro reúne as regras de competência fiscalizatória. A atribuição para autuar é comum, mas a LC 140/2011 define quem prevalece e em que hipóteses cada ente atua.
Competência fiscalizatória ambiental na LC 140/2011
| Situação | Ente competente | Fundamento |
|---|
| Fiscalização e autuação em geral | Comum a União, Estados e Municípios | art. 23 da CF; art. 17 da LC 140/2011 |
| Dupla autuação pelo mesmo fato | Prevalece o órgão licenciador | art. 17, §3º, da LC 140/2011 |
| União fora da atividade que licenciou | Atuação supletiva, se houver omissão | arts. 15 e 16 da LC 140/2011 |
| Atividade de impacto estritamente local | Município | art. 9º, XIV; ADI 6288/CE |
| Existência de TAC com o órgão licenciador | Prevalece o ajuste do licenciador | TRF-1, AG 0015841-74.2017.4.01.0000 |
Como o TAC com o órgão licenciador afeta a autuação de outro ente?
Termo de ajustamento firmado com o órgão licenciador pode absorver a autuação posterior de outro ente. Foi o que decidiu o TRF-1 no Agravo de Instrumento 0015841-74.2017.4.01.0000, ao dar prevalência ao ajuste celebrado com a secretaria estadual e suspender autos e embargo do IBAMA.
O raciocínio é coerente com a LC 140/2011. Se cabe ao órgão licenciador decidir sobre a autuação, o compromisso por ele conduzido prepondera sobre a repressão paralela de ente diverso. A composição com o órgão competente é oponível à autuação concorrente.
No dia a dia, isso orienta a estratégia. Antes de contestar tudo, verifico se há licenciamento, TAC ou processo já conduzido pelo órgão competente, porque esse histórico pode esvaziar a autuação do ente que agiu fora de sua atribuição.
A competência técnica do agente também importa?
Sim. Além da competência do ente, importa a competência técnica de quem embasa o auto. A constatação de certas infrações exige profissional habilitado, e laudo assinado por quem não tem atribuição técnica fragiliza a autuação.
Um exemplo recorrente é a definição de curso d'água. Estabelecer se determinada linha de drenagem é curso d'água natural exige geólogo ou engenheiro com essa atribuição, e não qualquer agente. A defesa pode contrapor a competência técnica correta e a responsabilidade administrativa subjetiva do autuado.
O que os tribunais decidem sobre a competência fiscalizatória?
A linha dominante no STJ é a da competência comum. No REsp 1.802.031/PE e em julgados como o AgInt no AREsp 1.458.422/SP, o tribunal repete que o poder de polícia ambiental não é exclusivo e pode ser exercido por qualquer ente atingido pela atividade.
Contra essa amplitude, a defesa tem pontos de apoio reais. A prevalência do art. 17, §3º, a absorção por TAC reconhecida pelo TRF-1 e a competência municipal de impacto local afirmada na ADI 6288/CE são teses ancoradas em decisão, não em opinião.
Parte da doutrina reforça o argumento. Autores como Paulo de Bessa Antunes criticam o critério estático do art. 17, §3º. A própria literalidade da regra, favorável ao autuado na dupla autuação, é o texto que a defesa deve invocar.
Erros que enfraquecem a tese de incompetência do auto
O primeiro erro é sustentar a exclusividade do licenciador como regra geral. O STJ rejeita essa leitura. A tese forte não é a exclusividade, e sim a prevalência na dupla autuação e a exigência de motivação da atuação supletiva.
O segundo é ignorar o histórico do licenciamento. Sem verificar quem licenciou, quem já fiscalizou e se há TAC, a defesa perde os melhores argumentos de competência e reduz tudo a alegação genérica.
O terceiro é tratar a competência do ente e a competência técnica como a mesma coisa. São planos distintos, e ambos podem viciar o auto: um pela atribuição do órgão, outro pela habilitação de quem constatou a infração.
Checklist da competência fiscalizatória na defesa
- Identifique o órgão licenciador da atividade: União, Estado ou Município.
- Verifique quem lavrou o auto e se coincide com o licenciador (art. 17 da LC 140/2011).
- Cheque se há autuação dupla pelo mesmo fato e invoque a prevalência do §3º.
- Avalie se o impacto é local, o que aponta para a competência municipal.
- Confira se há TAC ou processo conduzido pelo órgão competente que absorva o auto.
- Analise a habilitação técnica de quem embasou a constatação.
Perguntas frequentes sobre competência para autuar infração ambiental
Todos os órgãos ambientais podem lavrar auto de infração?
Sim. A competência para fiscalizar e autuar é comum a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme o art. 23 da Constituição e a LC 140/2011. O limite aparece na dupla autuação: prevalece o auto do órgão que detém o licenciamento.
O IBAMA pode autuar atividade licenciada pelo Estado?
Em regra, não como autuação principal. A atuação da União fora do que licenciou é supletiva e exige a omissão do órgão estadual (arts. 15 e 16 da LC 140/2011). Sem demonstrar essa omissão, o auto federal é impugnável por falta de fundamento.
O que é a prevalência do órgão licenciador?
É a regra do art. 17, §3º, da LC 140/2011: havendo autos de mais de um ente pelo mesmo fato, prevalece o lavrado pelo órgão responsável pelo licenciamento. A regra evita o bis in idem e serve à defesa contra a autuação concorrente.
Quando a competência é do Município?
Quando a atividade é de impacto estritamente local, nos termos do art. 9º, XIV, da LC 140/2011. A ADI 6288/CE resguardou essa competência municipal. Auto lavrado por ente diverso, nessas hipóteses, pode ser anulado por vício de competência.
Auto lavrado por ente incompetente é nulo ou apenas irregular?
A defesa sustenta a nulidade, por vício de competência do ato administrativo. No mínimo, o auto concorrente deve ceder ao do órgão licenciador (art. 17, §3º). O grau do vício depende do caso, mas a autuação por ente sem atribuição não se sustenta íntegra.
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