O que é o complemento da norma penal em branco no art. 60 da Lei 9.605/98?
Norma penal em branco é o tipo cujo conteúdo depende de outra norma que o integre. O tipo existe, mas permanece incompleto até que a norma convocada por ele seja identificada. Enquanto o complemento não aparece, não se sabe o que está proibido.
No art. 60 da Lei 9.605/1998, o elemento normativo é a expressão "potencialmente poluidores". A definição não está na lei penal. Está na Resolução CONAMA 237/1997, cujo anexo 1 arrola as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, por títulos como extração e tratamento de minerais, indústria e obras civis.
A doutrina distingue o complemento homogêneo do heterogêneo, e a distinção comanda toda a controvérsia. Homogêneo é o que provém da mesma fonte legislativa da lei penal, como o Código Civil em relação ao Código Penal, ambos editados pelo Congresso Nacional.
Heterogêneo é o que provém de portaria, resolução ou ato administrativo, como a própria Resolução CONAMA 237/1997. É sobre a legitimidade do complemento heterogêneo de origem local que se trava a disputa examinada neste artigo.
Antes de discutir o complemento, convém dominar a decomposição do tipo em verbo nuclear, objeto material e elemento normativo, tratada no artigo sobre a estrutura dos tipos da Lei 9.605/98, e o funcionamento geral da norma penal em branco no crime ambiental.
Por que a competência para definir crime é privativa da União?
Porque assim determina o art. 22, I, da Constituição, que reserva à União legislar privativamente sobre Direito Penal. Nenhum outro dispositivo constitucional transfere esse poder ao Estado ou ao Município, e a regra não comporta exceção em matéria ambiental.
A competência comum do art. 23 da Constituição é administrativa. Autoriza os entes federativos a fiscalizar, licenciar e sancionar no plano administrativo, e não a descrever condutas criminosas.
A competência concorrente do art. 24 permite ao Estado suplementar as normas gerais da União na proteção ambiental, também no plano administrativo, e cede diante da norma geral federal com que conflite. Proteger o meio ambiente e incriminar condutas são funções distintas, e só a segunda exige lei federal em sentido estrito.
A hierarquia normativa reforça a premissa. Resoluções, instruções normativas e portarias situam-se abaixo da lei e não se lhe sobrepõem, de modo que o ato infralegal pode, quando muito, integrar o tipo naquilo que a lei lhe reservou.
O Supremo Tribunal Federal mantém, com constância, a invalidade da norma estadual que tipifica crime, como reafirmou na ADI 6.653/PB, julgada em 22 de janeiro de 2024. A leitura de fundo está desenvolvida no artigo sobre legalidade, reserva legal e taxatividade no crime ambiental.
Como era a tese da defesa antes da virada do Supremo Tribunal Federal?
A tese partia de uma coerência simples. Se apenas a União legisla sobre crime, e se o complemento integra o tipo para incriminar, então o complemento deveria provir da fonte que a própria lei federal indicou, a Resolução do CONAMA.
Por essa leitura, a resolução de conselho estadual de meio ambiente que amplia o rol das atividades sujeitas a licenciamento não serve de complemento ao art. 60. A conduta alcançada apenas pela exigência local seria atípica.
Há um dado prático que sustenta a crítica. A ampliação local do rol não costuma ter motivação ambiental, e sim arrecadatória, porque cada atividade incluída gera a licença e a taxa que a acompanha. Não é raro que o rol estadual tenha o dobro de páginas do anexo federal.
As competências administrativas de licenciamento repartem-se pela Lei Complementar 140/2011, cujo art. 8º cuida da atuação estadual. Repartir o licenciamento, porém, não é o mesmo que repartir o poder de incriminar.
Alguns tribunais estaduais acolheram a construção. O Tribunal de Justiça do Ceará, no MS 0620429-96.2020.8.06.0000, julgado em 15 de junho de 2022, reconheceu a atipicidade e determinou o trancamento da ação penal do art. 60 da Lei 9.605/1998 por ausência de justa causa.
O que decidiu o Tema 1.246 da repercussão geral?
O Tema 1.246 fixou que ato normativo estadual pode complementar o tipo penal em branco. O leading case é o ARE 1.418.846/RS, julgado pelo Tribunal Pleno em 3 de abril de 2023, a propósito do crime de infração de medida sanitária preventiva do art. 268 do Código Penal.
A orientação migrou para o Direito Penal Ambiental. No ARE 1.517.334/RS, julgado em 1º de julho de 2026, o Supremo Tribunal Federal admitiu a complementação da norma penal em branco do art. 60 da Lei 9.605/1998 por ato normativo local.
No ARE 1.524.361/RS, julgado em 21 de fevereiro de 2025, o Tribunal registrou que os atos locais atendem às peculiaridades regionais e "atuam validamente como complemento do tipo penal". A fórmula é a que a acusação passou a repetir nas manifestações.
Em outra linha de precedentes, o Supremo assentou que "a exigência de licenciamento ambiental municipal possui fundamento constitucional autônomo", como no ARE 1.364.841 ED-AgR, no ARE 1.428.474 AgR e no RE 1.477.220 ED-AgR, julgados em 9 de setembro de 2024.
Registrar a virada com todas as letras é dever de honestidade profissional. Sustentar em juízo, hoje, que apenas a Resolução CONAMA 237/1997 pode complementar o art. 60 é assumir um risco alto, e a peça precisa dizer isso ao cliente antes de dizê-lo ao juiz.
O que o complemento local pode e o que não pode fazer?
O complemento local pode indicar quais obras, serviços e estabelecimentos se sujeitam ao licenciamento no território do ente. Não pode inovar no verbo nuclear, ampliar o objeto material nem criar conduta típica nova, porque isso já não é complementar o tipo, e sim legislar sobre crime.
Limites do complemento da norma penal em branco no art. 60 da Lei 9.605/98
| Ato do ente local | Natureza | Situação após o Tema 1.246 |
|---|
| Incluir atividade no rol das sujeitas a licenciamento | Administrativa, de licenciamento | Admitido como complemento do tipo |
| Definir procedimento e classe do licenciamento | Administrativa, procedimental | Admitido, sem reflexo direto na tipicidade |
| Acrescentar verbo ou conduta não prevista no art. 60 | Penal | Vedado, invade o art. 22, I, da Constituição |
| Criar figura típica autônoma em lei estadual | Penal | Inconstitucional, na linha da ADI 6.653/PB |
| Complementar por norma revogada ou não vigente ao tempo do fato | Administrativa | Atipicidade, por ausência de complemento válido |
A tabela traduz o ponto que sobreviveu à virada. O Supremo admitiu o complemento local quanto ao rol de atividades licenciáveis, e não quanto à descrição da conduta punível.
Onde a norma local, a pretexto de complementar, cria a incriminação que a lei federal não previu, a inconstitucionalidade retorna e a tese de atipicidade recobra a força. Esse é o terreno em que a defesa ainda joga com vantagem.
Como isso entra na defesa e na peça?
O primeiro movimento é documental. Antes de qualquer tese constitucional, exija que a acusação indique, de forma específica, qual norma define a atividade do acusado como potencialmente poluidora, com número, data e vigência ao tempo do fato.
Se a peça acusatória não indicar o ato regulamentador, a discussão nem chega ao Tema 1.246. O Superior Tribunal de Justiça, no RMS 71.208/PA, julgado em 2 de outubro de 2023, assentou que "o oferecimento da peça acusatória sem o ato regulamentador da norma penal em branco constitui inépcia da denúncia, por impossibilitar a defesa adequada do denunciado".
O segundo movimento é de cotejo. Confira, atividade por atividade, se a do acusado consta do anexo 1 da Resolução CONAMA 237/1997. Se constar, a discussão federativa perde utilidade e a defesa migra para o mérito, para a autoria ou para a prescrição.
Se não constar, e a exigência vier apenas da resolução estadual ou municipal, sustente que o ato local extrapolou o complemento admitido, ao alcançar conduta que a norma federal não descreve. Demonstre a inovação concreta, não a tese abstrata.
O terceiro movimento é temporal. Verifique se a norma local invocada estava vigente na data do fato e se alteração posterior suprimiu a exigência de licença, hipótese que atrai a regra do art. 5º, XL, da Constituição, tratada no artigo sobre retroatividade da lei penal mais benéfica no crime ambiental.
Erros que enfraquecem a tese federativa
O erro mais comum é sustentar a tese em abstrato, como se o Tema 1.246 não existisse. A peça que ignora o precedente contrário perde credibilidade e convida o juiz a decidir por remissão, sem enfrentar o argumento.
O segundo erro é confundir os planos. Alegar que o Estado não pode exigir licença é tese perdida, porque a competência administrativa é comum e a Lei Complementar 140/2011 a distribui. O que se discute é o uso dessa exigência local como elemento de um tipo penal federal.
O terceiro erro é abrir mão da inépcia. Muitos processos se resolvem antes da controvérsia constitucional, pela simples ausência de indicação da norma complementar, e a defesa que pula essa etapa desperdiça a via mais curta.
O quarto erro é deduzir o fundamento constitucional apenas em grau de recurso. A ofensa ao contraditório e à ampla defesa esbarra, no Supremo Tribunal Federal, no Tema 660 da repercussão geral, que lhe atribuiu natureza infraconstitucional. O fundamento precisa estar na peça desde a origem, ancorado também em dispositivos infraconstitucionais.
Checklist para a defesa no art. 60 da Lei 9.605/98
- Identificar, na denúncia, qual norma foi apontada como complemento e se ela vem indicada com número e data.
- Conferir se a atividade do acusado consta do anexo 1 da Resolução CONAMA 237/1997.
- Verificar se a exigência decorre apenas de resolução estadual ou municipal e qual dispositivo a instituiu.
- Examinar se o ato local se limitou a listar atividades ou se acrescentou verbo, objeto ou conduta.
- Checar a vigência do complemento na data do fato e eventual alteração posterior mais benéfica.
- Cotejar a repartição de competências administrativas da Lei Complementar 140/2011 com o órgão que exigiu a licença.
- Deduzir, desde a resposta à acusação, o fundamento constitucional e o infraconstitucional correspondente.
- Avaliar se convém o trancamento por habeas corpus ou a absolvição de mérito com repercussão no auto de infração.
Perguntas frequentes
O Tema 1.246 do STF encerrou a discussão sobre o complemento local?
Não encerrou toda a discussão. O Tema 1.246 admitiu que ato normativo estadual complemente o tipo penal em branco, o que retirou força da tese de atipicidade fundada só na origem local do complemento. Permanece aberta a discussão sobre o conteúdo do ato: se ele inovou no verbo nuclear ou criou conduta típica nova, a inconstitucionalidade volta a ser matéria de defesa.
Qual é a diferença entre norma complementar homogênea e heterogênea?
A norma complementar homogênea provém da mesma fonte legislativa da lei penal, como o Código Civil em relação ao Código Penal, ambos editados pelo Congresso Nacional. A heterogênea provém de portaria, resolução ou ato administrativo, como a Resolução CONAMA 237/1997. No crime do art. 60 da Lei 9.605/1998, o complemento é heterogêneo, e é dessa natureza que nasce a controvérsia federativa.
A denúncia precisa indicar a resolução que define a atividade como poluidora?
Precisa. O Superior Tribunal de Justiça reconhece que a peça acusatória oferecida sem o ato regulamentador da norma penal em branco é inepta, por impossibilitar a defesa adequada, como assentado no RMS 71.208/PA, julgado em 2 de outubro de 2023. A exigência independe da discussão sobre a origem federal ou local do complemento.
Estado e Município podem criar crime ambiental?
Não podem. A competência para legislar sobre Direito Penal é privativa da União, nos termos do art. 22, I, da Constituição, e o Supremo Tribunal Federal invalida a norma estadual que tipifica crime, como na ADI 6.653/PB, julgada em 22 de janeiro de 2024. O que o Tribunal admitiu foi o ato local como complemento administrativo, não como fonte de incriminação.
A revogação da exigência local de licença beneficia quem já responde ao processo?
Pode beneficiar. Se a alteração suprime a própria valoração da proibição, há abolição da figura criminosa quanto àquela atividade, e a lei mais benéfica retroage por força do art. 5º, XL, da Constituição. Se a mudança apenas atualiza dado temporário ou excepcional, incide o art. 3º do Código Penal e a lei do tempo do fato continua a reger a conduta.
Estude o crime do art. 60 do começo ao fim no Direito Penal Ambiental
A controvérsia federativa do art. 60 é um dos pontos que o curso de Direito Penal e Processual Penal Ambiental do Direito Ambiental na Prática examina em aula própria, com a leitura do anexo 1 da Resolução CONAMA 237/1997 ao lado do rol estadual, atividade por atividade, para que o aluno veja onde o complemento local ultrapassa o que a lei federal descreveu.
O curso trabalha a construção da peça em duas frentes que costumam ser tratadas separadamente. De um lado, a arguição de inépcia por ausência do ato regulamentador, com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça organizada por tipo penal. De outro, a arguição constitucional depois do Tema 1.246, com o cuidado de deduzir o fundamento infraconstitucional que sustenta o recurso.
Há espaço dedicado às hipóteses-limite, que são as que mais aparecem no escritório. Atividade listada apenas no rol municipal, licença exigida por órgão sem competência segundo a Lei Complementar 140/2011, complemento revogado depois do fato e resolução estadual que acrescenta condição não prevista na norma federal.
O aluno também acompanha a escolha estratégica entre trancar a ação penal e levar o processo à sentença, decisão que interfere no auto de infração de que a denúncia costuma nascer. As aulas são ao vivo e ficam gravadas, com material de apoio e jurisprudência comentada sob a perspectiva da defesa. Conheça o curso de Direito Penal e Processual Penal Ambiental.
