Por que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva?
A natureza jurídica da sanção determina o regime da responsabilidade. Punir é exercício do poder punitivo estatal, e o direito administrativo sancionador adere à culpabilidade: a multa reclama dolo ou culpa, conduta própria do autuado e nexo entre a conduta e o dano. A responsabilidade civil ambiental é objetiva, porque se destina a reparar.
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça pacificou a orientação de que a aplicação de penalidades administrativas obedece à teoria da culpabilidade, com exigência do elemento subjetivo do transgressor e do nexo causal, afastada a lógica da responsabilidade objetiva da esfera civil. A distinção entre reparar e punir organiza todo o capítulo de teses materiais, e o tema é desenvolvido em responsabilidade administrativa ambiental subjetiva.
Não acato a tese, ainda sustentada por procuradorias de órgãos ambientais, de que a responsabilidade administrativa seria objetiva por força do art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981. O dispositivo determina que a indenização ou reparação do dano independe de culpa, e a leitura correta o restringe à reparação civil. Dizer que a reparação prescinde de culpa não equivale a dizer que a sanção a dispensa.
Da natureza subjetiva decorre a pessoalidade da sanção. A multa é pena, e a pena não passa da pessoa do infrator, pela intranscendência do art. 5º, XLV, da Constituição. A titularidade da área, isoladamente, não é fonte de responsabilidade, e havendo mais de um possível responsável a autuação em bloco, por presunção, configura falta de individualização.
O que é o auto de infração lavrado às cegas?
Chamo de auto de infração lavrado às cegas aquele produzido sem subsídio fático, quando o agente não foi ao local, não mediu, não fotografou e não descreveu o que constatou. A autuação a manu militari imputa a infração por convicção pessoal ou suspeita, sem apurar quem fez o quê.
A consequência jurídica é precisa: faltando a constatação técnica, a presunção de veracidade não chega a se formar, porque não há fato constatado a ser presumido verdadeiro, apenas uma suspeita narrada. O vício recai sobre o motivo do ato, e a teoria dos motivos determinantes vincula a validade do auto de infração à veracidade dos fundamentos que o agente declarou.
A autuação fundada apenas em leitura remota ilustra o defeito. A imagem de satélite demonstra a alteração da paisagem, mas não identifica o autor, a data e a natureza da vegetação, e os tribunais têm anulado autuações apoiadas em sensoriamento remoto que não comprova a infração de forma conclusiva, por ser exigível a vistoria no local.
Tome-se a autuação por supressão de vegetação apoiada em um único ponto de coordenada de satélite, sem vistoria, sem relatório e sem prova da autoria. A peça descreve a suspeita de supressão, não o fato de que o autuado a praticou, e reconhecida a ausência de constatação a nulidade dispensa o exame do mérito.
Quem responde quando a infração foi cometida por terceiro?
Três esferas, três regimes, e a confusão entre eles produz o erro mais comum das autuações por fato de terceiro. Na esfera civil a responsabilidade é objetiva e de natureza propter rem, e a obrigação de reparar segue a coisa, exigível do proprietário ou possuidor atual ou de qualquer dos anteriores, à escolha do credor, conforme a Súmula 623 do Superior Tribunal de Justiça.
Na esfera administrativa a responsabilidade é subjetiva e pessoal. No penal, é personalíssima.
A multa administrativa tem caráter pessoal e não se transmite com o imóvel. O alienante que transferiu a posse antes do dano, o adquirente que recebeu a área já degradada e o proprietário cujo arrendatário praticou a conduta não respondem pela penalidade, ainda que possam responder, na esfera civil, pela recuperação.
Não ignoro a corrente que amplia a responsabilidade civil ao proprietário atual que se beneficia do dano ou que, podendo, deixa de recuperá-lo. A orientação é própria da reparação, fundada no risco e na solidariedade da obrigação ambiental, e não alcança a multa nem o crime. A defesa mantém a discussão no plano sancionador, separando o dever de reparar da penalidade, que não se transmite.
A clareza sobre o que se aceita e o que se recusa torna a defesa coerente perante o julgador. Contra o proprietário atual que não praticou a conduta, afastam-se a multa e a indenização pecuniária, e subsiste, quando muito, o dever de recuperar a área.
A força maior e o incêndio de causa natural afastam a multa ambiental?
A força maior, o caso fortuito e o fato exclusivo de terceiro rompem o nexo causal, e o nexo é elemento da infração administrativa. Rompido o nexo, não há conduta imputável, e a sanção não se sustenta ainda que o dano exista e reclame recuperação.
O fogo que ingressa na propriedade vindo de fora, a descarga elétrica que atinge a vegetação e a estiagem que alimenta a queimada não provocada não são imputáveis ao proprietário.
No Código Florestal a tese encontra reforço expresso. O art. 38, §§ 3º e 4º, da Lei 12.651/2012 impõe à autoridade comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou de seu preposto e o dano efetivamente causado no uso irregular do fogo, exigência que o legislador repetiu em dois parágrafos consecutivos. A autuação por mero foco de calor detectado por satélite, sem essa demonstração, contraria o texto legal.
O ponto sensível da tese está no plano probatório, e é nele que reside a sua força. A defesa não precisa provar que o incêndio veio de fora. Basta demonstrar que o órgão não provou que partiu do autuado, opondo a essa lacuna a prova da origem externa, quando exista. O tema se articula com as demais excludentes de responsabilidade na infração ambiental.
A prova da excludente se constrói antes da autuação, e o registro do incêndio junto à autoridade é o seu principal instrumento. O boletim de ocorrência que registra o incêndio de autoria desconhecida formaliza a ausência de nexo e de culpa, porque enquadra o fato como de terceiro ou como caso fortuito, e não perde valor por ter sido produzido de forma unilateral.
Conforme a esfera, a tese tem comportamento distinto. Na via administrativa a anulação com base no boletim de ocorrência é rara, porque os órgãos resistem a afastar a própria autuação. Na via judicial o êxito é sensivelmente maior, com a inversão da presunção de legitimidade em favor do autuado, e essa diferença deve orientar a escolha do momento de deduzir a tese.
Teses de vício material e o seu efeito em cada esfera
| Tese | Fundamento | Efeito na sanção | Efeito na reparação civil |
|---|
| Ausência de dolo ou culpa | Culpabilidade no sancionador | Afasta a multa | Mantém o dever de reparar |
| Fato de terceiro ou de antigo proprietário | Pessoalidade da pena | Afasta a multa e o crime | Obrigação propter rem subsiste |
| Força maior e incêndio de origem externa | Art. 38, §§ 3º e 4º, da Lei 12.651/2012 | Afasta a multa e o crime | Recuperação pode subsistir |
| Ausência de laudo e de medição do dano | Art. 61, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 | Retira a materialidade e a base de cálculo | Exige prova própria |
| Impacto licenciado, e não dano | Licença e condicionantes cumpridas | Retira o pressuposto da autuação | Sem dano remanescente |
Quando a falta de laudo técnico impede a sanção ambiental?
Certas infrações dependem de um resultado, e nelas o dano é elemento do tipo, não presunção. A infração de poluir não se caracteriza pela simples conduta, mas pela produção de poluição em níveis que resultem ou possam resultar em dano, e a aferição desses níveis é técnica.
O art. 61, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 condiciona a multa por poluição a laudo técnico do órgão que identifique a dimensão do dano. O laudo, nessas infrações, é condição da sanção, e a sua ausência retira do auto de infração a demonstração da materialidade e da própria base de cálculo.
A exigência se desdobra sobre a qualificação de quem elabora a prova. A aferição do dano reclama conhecimento técnico compatível com a matéria, e a condição funcional do agente que lavrou o auto de infração não a supre. A simples constatação visual não satisfaz a norma.
Nem toda infração ambiental exige prova do dano, e identificar a classe da autuação antes de deduzir a tese evita o erro simétrico. As infrações de mera conduta punem o comportamento em si; as de resultado só se configuram com a demonstração desse resultado. Uma autuação por poluição hídrica que afirma mortandade de peixes sem análise da água pune resultado que a Administração não constatou.
Qual a diferença entre impacto e dano ambiental?
Nem toda alteração ambiental é dano juridicamente relevante. O impacto é a alteração tolerada, prevista e gerida; o dano é a lesão que excede o tolerável, e apenas o dano autoriza a sanção. A licença ambiental separa um do outro, porque as condicionantes e as medidas mitigadoras e compensatórias mantêm a alteração dentro do que a norma admite.
A distinção cabe à perícia, não à impressão do agente. Onde o auto de infração qualifica como dano uma alteração que a licença previu e as condicionantes contêm, cabe à Administração demonstrar tecnicamente que a lesão excedeu o tolerado, e a diferença entre impacto e dano ambiental passa a decidir a autuação.
Sustento que a defesa que junta a licença e comprova o cumprimento das condicionantes desloca o ônus e esvazia o pressuposto da autuação. A Administração não pode, pela via sancionadora, requalificar como dano o que ela mesma admitiu como impacto ao licenciar.
De quem é o ônus da prova no auto de infração ambiental?
A presunção de legitimidade e de veracidade do auto de infração é relativa e de natureza probatória. Quem alega, prova, e no auto de infração quem alega é o Poder Público, a quem incumbe demonstrar a conduta, a autoria, o nexo causal e o dano, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil, de aplicação subsidiária.
A dinâmica probatória se desenvolve em duas fases, e compreendê-la evita que a defesa assuma encargo alheio. Cabe ao autuado apresentar o indício que lança dúvida razoável sobre o que o auto afirma; feito isso, o ônus retorna ao órgão, que deve demonstrar o fato, a autoria e a adequação ao tipo.
Não acato, na esfera sancionadora, a tese que transporta para o auto de infração a inversão do ônus admitida na ação civil ambiental. A inversão apoiada na precaução é própria da ação de reparação, e transportá-la para a esfera punitiva converteria a presunção relativa em absoluta, permitindo punir sem prova, como desenvolve o artigo sobre o ônus da prova no auto de infração ambiental.
Como essas teses entram na defesa e na ação anulatória
A ordem de dedução importa tanto quanto o conteúdo da tese. Abre-se pela negativa de autoria ou pela excludente que rompe o nexo, porque dispensam o exame do mérito; seguem a ausência de laudo e a distinção entre impacto e dano; ao final, a dosimetria, que pressupõe a infração negada.
Há uma cautela de oportunidade que a prática ensina e que poucos observam. Alegar a falta de laudo técnico logo na defesa administrativa costuma provocar a produção do laudo pelo próprio órgão, que supre a lacuna. Reservar a tese para as alegações finais, ou para a anulatória, preserva o vício.
A escolha da esfera também é decisão técnica. Nas excludentes apoiadas em boletim de ocorrência, a via judicial acolhe mais do que a administrativa, e, conforme o valor da multa, compensa deixar o processo administrativo terminar para deduzir a tese perante o juízo.
Erros que comprometem as teses de vício material
- Negar o dano visível em vez de negar a autoria e o nexo, o que retira credibilidade do restante da defesa.
- Discutir apenas nulidade formal, permitindo que o órgão refaça o ato e lavre novo auto de infração.
- Assumir o encargo de provar que o incêndio veio de fora, quando basta expor que o órgão não provou o nexo.
- Alegar a falta de laudo no primeiro momento processual, dando ao órgão a chance de produzi-lo.
- Exigir laudo em infração de mera conduta, erro simétrico ao do órgão que dispensa a prova devida.
- Aceitar a autuação em bloco sem arguir a falta de individualização da autoria.
Perguntas frequentes
A responsabilidade administrativa ambiental é objetiva ou subjetiva?
É subjetiva. A sanção administrativa exige dolo ou culpa, conduta própria do autuado e nexo causal com o dano. A responsabilidade objetiva do art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 alcança a reparação civil, e não a penalidade, orientação pacificada pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça.
O proprietário responde pela multa aplicada por conduta do arrendatário?
Não responde pela multa, porque a sanção administrativa é pessoal e não se transmite com o imóvel. Pode subsistir, na esfera civil, a obrigação de reparar, de natureza propter rem, nos termos da Súmula 623 do Superior Tribunal de Justiça. A defesa separa os dois planos e nega a autoria da infração, sem se opor à recuperação.
Autuação baseada só em imagem de satélite é válida?
A imagem demonstra a alteração da paisagem, mas não identifica o autor, a data e a natureza da vegetação. A autuação que dela extrai a infração sem vistoria carece de suporte fático, e os tribunais têm anulado autos apoiados em sensoriamento remoto não conclusivo.
Qual o valor do boletim de ocorrência de incêndio na defesa ambiental?
O registro feito antes da autuação formaliza a ausência de nexo e de culpa, ao enquadrar o fato como de terceiro ou como caso fortuito, e não perde valor por ser unilateral. Na via judicial, a tese tem acolhimento bem maior do que na administrativa.
Toda infração ambiental exige laudo técnico?
Não. O laudo é exigível nas infrações de resultado, em que o dano é elemento do tipo, como a de causar poluição, por força do art. 61, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008. Nas infrações de mera conduta, a punição independe de resultado, e cobrar laudo nesses casos enfraquece a defesa.
A presunção de legitimidade do auto de infração dispensa a prova?
Não dispensa. A presunção é relativa e de natureza probatória: permite iniciar a cobrança, sem liberar o órgão de demonstrar a conduta, a autoria, o nexo e o dano. O auto apoiado apenas na afirmação do agente não resiste à prova em contrário.
