Qual a diferença entre o art. 49 e o art. 50 do Decreto 6.514/08?
O art. 49 do Decreto 6.514/08 pune a supressão de vegetação insuscetível de autorização, aquela que não poderia ter sido suprimida de nenhum modo. O art. 50 pune a supressão de vegetação de especial preservação que poderia ter sido autorizada, mas foi executada sem a licença do órgão competente. A elementar distintiva, portanto, é a possibilidade jurídica da autorização.
Confundir os dois dispositivos altera a conduta imputada, e não apenas o número do artigo invocado. O autuado se defende dos fatos, e não do artigo de lei, de modo que a descrição de uma supressão autorizável enquadrada como supressão vedada compromete a motivação do ato e autoriza o reconhecimento da nulidade.
A elementar da ausência de licença também tem leitura rigorosa na jurisprudência, que equipara a autorização vencida à sua inexistência. Convém, por isso, levantar a vigência do documento antes de sustentar que a intervenção estava autorizada, porque a autorização expirada no momento da supressão não afasta a infração.
O que é vegetação de especial preservação e o que é vegetação de uso comum?
São de especial preservação, para os arts. 49 e 50 do Decreto 6.514/08, as florestas e as formas de vegetação nativa com regime jurídico próprio e especial definido pela legislação. Têm esse regime a Mata Atlântica, pela Lei 11.428/2006, e o Pantanal, pela legislação estadual de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul.
Também recebem regime próprio as áreas de preservação permanente, a reserva legal e a vegetação situada em unidades de conservação, hipóteses em que a proteção especial decorre de norma expressa e verificável. Já a vegetação de uso comum submete-se apenas à exigência geral de autorização para supressão.
Dessa distinção vem a consequência econômica da defesa. A supressão de vegetação de uso comum sem licença configura a infração residual do art. 52 do Decreto 6.514/08, cuja multa é de R$ 1.000,00 por hectare, contra os R$ 5.000,00 por hectare do art. 50. O enquadramento no tipo mais gravoso quando a vegetação não é de especial preservação configura desvio de finalidade.
A prova do regime especial incumbe à Administração, não ao autuado. Uma autuação por desmatamento que não diz se a área era de especial preservação, e por qual norma, não descreve a infração de modo completo, e a atipicidade pode ser sustentada já na defesa administrativa.
Supressão de vegetação no Decreto 6.514/08: três enquadramentos possíveis
| Dispositivo | Vegetação atingida | Licença | Multa |
|---|
| Art. 49 | Insuscetível de autorização | Juridicamente impossível | Por hectare ou fração, superior à do art. 50 |
| Art. 50 | De especial preservação, com regime jurídico próprio definido em lei | Possível, porém ausente | R$ 5.000,00 por hectare ou fração |
| Art. 52 | De uso comum, sem regime especial | Possível, porém ausente | R$ 1.000,00 por hectare |
A vegetação de Mata Atlântica secundária em estágio inicial de regeneração recebe acréscimo de R$ 500,00 por hectare sobre a multa do art. 50, o que torna a classificação do estágio sucessional um ponto de prova, e não um detalhe descritivo do relatório de fiscalização.
A responsabilidade pela infração do art. 50 é objetiva ou exige dolo ou culpa?
A responsabilidade administrativa pela infração do art. 50 é subjetiva, e exige dolo ou culpa e nexo causal. A tese de que a responsabilidade administrativa ambiental seria objetiva, ainda repetida em autuações e em decisões de primeira instância administrativa, não se sustenta no direito administrativo sancionador.
Reparar o dano e punir a infração são regimes distintos. A obrigação de recuperar a área degradada rege-se pela responsabilidade objetiva e acompanha o imóvel; a aplicação da multa reclama a demonstração de que o autuado praticou a conduta, com dolo ou culpa. Essa separação sustenta toda a defesa nesta matéria.
Daí decorre que a extensão do desmatamento não substitui a prova da autoria. O ônus de demonstrar o dolo ou a culpa e o nexo causal é do órgão fiscalizador, e a presunção de legitimidade do auto de infração é relativa, cedendo diante de prova técnica em sentido contrário.
Na prática, a autuação se desfaz em duas hipóteses recorrentes: quando a supressão ocorreu em área diversa daquela indicada no auto de infração e quando não há prova de quem a praticou. Em ambas, o vício atinge elemento do tipo, e não simples irregularidade formal sanável no curso do processo.
Quem pode ser autuado e como se exige a individualização da conduta?
Autua-se quem suprime a vegetação de especial preservação sem licença, pessoa física ou jurídica. A multa é pessoal e não decorre da simples titularidade do imóvel, de maneira que o auto de infração precisa apontar a conduta concreta de cada autuado, e não a sua relação com a área.
A natureza propter rem das obrigações ambientais, que acompanha o imóvel e vincula o adquirente, limita-se à reparação civil. A penalidade administrativa não se transmite pela cadeia dominial, e o adquirente, o arrendatário ou o herdeiro respondem apenas se tiverem, eles próprios, concorrido para a supressão.
Essa exigência de individualização produz um segundo efeito defensivo: impede a dupla autuação pelo mesmo fato contra pessoas distintas sem a discriminação da conduta de cada uma. Quando o órgão autua proprietário e posseiro pelo mesmo hectare, sem dizer o que cada um fez, a imputação é genérica.
Em uma autuação por supressão em imóvel rural adquirido dois anos depois do desmate detectado, a defesa não discute o dever de recompor, que persiste, e sim a imputação da multa a quem não praticou a conduta. São pretensões diferentes, e tratá-las no mesmo bloco argumentativo enfraquece as duas.
Como esses elementos entram na defesa administrativa e na peça?
A defesa direta ataca a materialidade: a infração não se configura porque a vegetação atingida não é de especial preservação, faltando elemento do tipo. A defesa indireta reconhece o fato narrado e acrescenta outro, como a ausência de razoabilidade e de proporcionalidade, a pequena propriedade rural ou a atividade de subsistência.
Essa separação tem efeito prático na ordem das alegações. As teses do processo administrativo são construídas pensando na ação judicial que pode vir depois, e sustentar a ausência de especial preservação já na defesa serve também para provocar a nulidade que será discutida no Judiciário, caso a autoridade julgadora não enfrente o argumento.
A medição da área merece atenção própria, porque a multa é calculada por hectare. Quando o órgão lança dez hectares no auto de infração e a instrução comprova cinco, há modificação do fato descrito, e não mero ajuste de cálculo. Antes de alegar, convém decidir em que momento processual essa prova rende mais.
Vale o paralelo com os dispositivos vizinhos da mesma matéria. A infração do art. 48 do Decreto 6.514/08, que pune impedir a regeneração natural, e a infração do art. 44, relativa ao corte de árvores em área de preservação permanente, exigem a mesma disciplina de verificar, antes de tudo, se o tipo invocado corresponde à vegetação efetivamente atingida.
O que dizem os tribunais sobre a especial preservação da vegetação amazônica?
A tese de maior rendimento neste tipo sustenta que a vegetação do Bioma Amazônico não é, por si só, objeto de especial preservação, porque a condição de patrimônio nacional atribuída pelo art. 225, § 4º, da Constituição é declaração de importância política, de eficácia programática, que não institui o regime jurídico próprio exigido pelo § 2º do art. 50.
Reconheço que a tese vem perdendo aceitação. Parte dos tribunais regionais atribui ao bioma proteção imediata pelo texto constitucional, dispensando lei infraconstitucional, e essa linha se consolidou nos últimos anos. Já se obtinha com mais frequência o acolhimento do argumento, e a mudança acompanhou a politização do tema.
A controvérsia não retira a utilidade do argumento, apenas muda a forma de apresentá-lo. Em lugar de enunciar a tese em abstrato, a defesa demonstra, no caso concreto, que nenhuma norma confere àquela área específica o regime de especial preservação, ônus que a legalidade estrita impõe à Administração sancionadora.
O mesmo raciocínio aparece na esfera penal, onde a correspondência entre a infração administrativa e o crime de dano a vegetação de especial preservação permite aproveitar prova produzida em um processo no outro. A absolvição penal própria, por inexistência do fato ou negativa de autoria, repercute na esfera administrativa e desconstitui o auto de infração.
Erros que afastam a tese de atipicidade
- Sustentar a ausência de especial preservação sem indicar qual norma deveria instituir o regime e não o faz, o que transforma a tese em alegação genérica.
- Tratar como idênticas a obrigação de recompor a área, que é propter rem, e a multa administrativa, que é pessoal, misturando pretensões de regimes distintos.
- Admitir a área lançada no auto de infração sem conferir o georreferenciamento, quando a multa é calculada por hectare ou fração.
- Alegar a existência de autorização sem verificar a sua vigência na data da supressão, dado que a licença vencida equivale à inexistente.
- Deixar de impugnar a imputação genérica quando o auto de infração alcança proprietário e ocupante sem descrever a conduta de cada um.
Checklist para examinar o auto de infração lavrado pelo art. 50
- Verificar se o auto de infração afirma, e com base em qual norma, que a vegetação atingida é de especial preservação.
- Confrontar o enquadramento com os arts. 49 e 52 do Decreto 6.514/08, para identificar o tipo que corresponde aos fatos descritos.
- Conferir a existência, a validade e a vigência de autorização ou licença na data da intervenção.
- Medir a área atingida por documento técnico próprio e comparar com o hectare lançado na dosimetria.
- Examinar se há descrição individualizada da conduta de cada autuado, com indicação de dolo ou culpa e nexo causal.
- Registrar o estágio sucessional quando houver imputação de Mata Atlântica secundária inicial, pelo acréscimo de R$ 500,00 por hectare.
