Quais são as teses de prescrição e decadência cabíveis contra o auto de infração ambiental?
A Lei 9.873/1999 abriga três prazos que a defesa não pode confundir, e a sua mistura é o erro que compromete a tese. A prescrição punitiva de cinco anos serve para apurar a infração e constituir o crédito. A intercorrente de três anos fulmina o processo parado à espera de julgamento. O prazo da ação executória, também quinquenal, corre do fim do processo.
A esses somam-se o prazo penal, quando o fato também é crime, a prescrição bienal da multa isolada, a decadência do direito de punir e de rever os próprios atos, e a extinção da punibilidade pela morte do autuado. A primeira tarefa da defesa é identificar qual prazo se consumou, e o quadro abaixo organiza as sete alegações.
As sete teses de prescrição e decadência, com prazo, base legal e peça adequada
| Tese | Prazo | Base legal | Peças em que cabe |
|---|
| Prescrição da pretensão punitiva | 5 anos da infração ou da cessação | Art. 1º, caput, da Lei 9.873/1999 | Defesa e recurso administrativos, anulatória, pré-executividade, embargos, contestação à ACP |
| Prescrição intercorrente | 3 anos de paralisação | Art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 | As mesmas, com a linha do tempo documentada |
| Prazo penal quando o fato é crime | Conforme a pena máxima em abstrato (art. 109 do CP) | Art. 1º, § 2º, da Lei 9.873/1999 | As mesmas, só se o prazo penal for menor |
| Prescrição da multa isolada | 2 anos | Art. 114, I, do Código Penal, por remissão do art. 79 da Lei 9.605/1998 | Defesa, recurso, anulatória e embargos |
| Decadência do direito de punir e de rever | 5 anos | Art. 1º da Lei 9.873/1999; art. 54 da Lei 9.784/1999 | As mesmas, e reconhecível de ofício |
| Ineficácia interruptiva de atos inócuos | Afeta a contagem das demais | Art. 2º da Lei 9.873/1999, por exclusão | Junto da punitiva ou da intercorrente |
| Morte do autuado | Antes da constituição definitiva | Art. 5º, XLV, da Constituição | Requerimento de extinção, anulatória |
Como se conta a prescrição punitiva de cinco anos?
A Administração dispõe de cinco anos para apurar a infração e decidir o processo. O art. 1º, caput, da Lei 9.873/1999, repetido no art. 21 do Decreto 6.514/2008 para o âmbito ambiental federal, conta o quinquênio da data da prática do ato ou, na infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
O erro mais comum é contar o quinquênio executório desde a autuação. Para punir, o prazo corre da infração; para executar, corre do término do processo administrativo. O tratamento detalhado está no artigo sobre a prescrição punitiva quinquenal no processo administrativo ambiental.
Nos Estados e Municípios, onde a Lei 9.873/1999 não se aplica por ser norma federal, sustento o quinquênio por analogia ao Decreto 20.910/1932, porque o poder de punir não pode permanecer indefinidamente sobre o administrado. Reconheço que a extensão dessa analogia aos entes locais vem sendo restringida, e por isso a defesa deve invocar primeiro a ausência de lei local e a duração razoável do processo.
Como demonstrar a prescrição intercorrente de três anos?
O processo que fica parado por mais de três anos, à espera de julgamento, prescreve, e essa intercorrente independe de o fato também constituir crime. O art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 fulmina o procedimento paralisado pendente de julgamento ou despacho, e a contagem é sempre trienal, ainda que a pretensão punitiva se sujeitasse a prazo penal mais longo.
A distinção com a punitiva importa na prática: a punitiva se interrompe por ato inequívoco de apuração, ao passo que a intercorrente só é afastada por julgamento ou por despacho que efetivamente impulsione o feito.
O êxito da tese depende da reconstrução minuciosa da tramitação. A defesa aponta o último ato de conteúdo apuratório ou decisório e demonstra que, dali em diante, decorreram mais de três anos preenchidos apenas por atos inócuos. O intervalo decisivo costuma situar-se entre o encerramento da instrução e o julgamento final.
Quem for aplicar a tese encontra o percurso completo no artigo sobre a prescrição intercorrente trienal, inclusive quanto ao efeito sobre o embargo e os demais acessórios.
Quando o prazo penal encurta a prescrição administrativa?
Quando a mesma conduta é, a um só tempo, infração administrativa e crime, o prazo de prescrição administrativa passa a ser o penal. O art. 1º, § 2º, da Lei 9.873/1999 determina que a prescrição se reja pelo prazo da lei penal, calculado pela pena máxima em abstrato do tipo, segundo a escala do art. 109 do Código Penal.
A aplicação independe de inquérito ou de ação penal instaurados, e esse ponto costuma decidir a tese. Basta a correspondência objetiva entre a conduta autuada e um tipo penal, porque as esferas são independentes e o critério é a qualificação do fato.
Nos crimes contra a flora e a fauna de pena baixa, o prazo costuma ser mais curto que o quinquênio administrativo, o que faz da tese um atalho eficaz.
Atenção, porém, às infrações em unidade de conservação: a pena mais elevada do tipo alonga o prazo penal, e a regra do § 2º passa a militar contra o autuado. Afira a pena em abstrato antes de deduzir a tese.
Em que hipótese a multa ambiental prescreve em dois anos?
Quando a multa é a única pena aplicada, a sua prescrição é de dois anos, e essa tese, menos difundida, rende extinções que outras não alcançam. O art. 114, inciso I, do Código Penal fixa o prazo bienal para a multa quando ela é a única cominada ou aplicada, e o art. 79 da Lei 9.605/1998 autoriza a aplicação subsidiária do Código Penal à matéria ambiental.
O pressuposto é que a multa seja, de fato, a única sanção. Onde a decisão impõe apenas a multa, incide o prazo bienal; onde a acompanha pena restritiva de direitos, prestação pecuniária ou outra sanção, isolada ou cumulada, aplica-se a regra geral do art. 109 do Código Penal, com prazos mais longos.
Há uma nuance favorável que poucos exploram. Imposta a multa ao lado de prestação de serviços à comunidade sem prazo fixado na decisão, o cômputo ainda segue o art. 114, inciso I, porque a pena indeterminada não serve de parâmetro para o cálculo, e a defesa deve usá-la sempre que a decisão silenciar sobre a duração da medida alternativa.
A verificação é documental e precede a alegação: lê-se a parte dispositiva da decisão, porque o que importa é a pena concretamente aplicada. O desenvolvimento está no artigo sobre a prescrição bienal da multa ambiental.
Por que o prazo do art. 1º da Lei 9.873/99 é decadencial?
O prazo de cinco anos para apurar a infração, embora a lei o chame de prescrição, tem natureza de decadência. Antes da constituição definitiva do crédito, pelo julgamento final do processo, não há ainda pretensão a prescrever, mas direito de constituir o crédito que decai.
A qualificação tem consequência imediata: a decadência não se suspende nem se interrompe pelas causas ordinárias, o que estreita as saídas da Administração, e é reconhecível de ofício em qualquer grau.
Ao lado da decadência do direito de punir corre a do direito de rever os próprios atos. O art. 54 da Lei 9.784/1999 fixa em cinco anos o prazo para anular atos de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, salvo comprovada má-fé, e a defesa o opõe a quem pretende desconstituir, anos depois, uma licença.
A tese não é universal, e convém reconhecer os seus limites. O ato inconstitucional não se convalida pelo tempo, e a infração permanente afasta a decadência do poder de polícia enquanto perdura, hipóteses em que a defesa deve buscar outro fundamento, como mostra o artigo sobre a decadência administrativa e a autotutela.
Que atos não interrompem a prescrição?
Nem todo ato do processo interrompe a prescrição, e a defesa vence a maioria dessas teses ao demonstrar que os atos praticados eram inócuos. O art. 2º da Lei 9.873/1999 arrola como causas de interrupção a notificação do indiciado, o ato inequívoco que importe apuração do fato, a decisão condenatória recorrível e a tentativa de conciliação. Fora desse rol, nada reinicia a contagem.
O parecer jurídico ou técnico meramente opinativo não interrompe o prazo, porque emitir opinião não é apurar o fato. A defesa deve exibir o teor do ato para revelar que ele apenas sugere, sem investigar nem imputar, e a própria prática administrativa federal já reconheceu esse limite em manifestação interna que a jurisprudência vem acolhendo.
Despachos de mero expediente, encaminhamentos entre setores, certidões de antecedentes, pesquisas cadastrais e homologação de desembargo compõem a maior parte dos autos e nada interrompem. A reiteração deles ao longo dos anos não impede a consumação do prazo, e a defesa deve nomeá-los um a um.
O ato praticado em processo depois anulado também perde a eficácia interruptiva, e essa consequência recupera prazos que a Administração supunha reiniciados. Retirado o ato viciado da linha do tempo, a contagem prossegue como se ele não tivesse existido.
Em matéria disciplinar, o Superior Tribunal de Justiça firmou na Súmula 635 que apenas a sindicância de caráter punitivo interrompe o prazo. A razão de decidir serve ao sancionador ambiental por identidade de fundamento: interrompe o ato que apura com contraditório, não o que investiga em segredo.
A morte do autuado extingue a multa ambiental?
A multa por infração ambiental é pena pessoal, e a morte do autuado, antes da constituição definitiva do crédito, extingue a punibilidade. O princípio da intranscendência das penas, inscrito no art. 5º, inciso XLV, da Constituição, impede que a sanção ultrapasse a pessoa do infrator para alcançar herdeiros ou espólio.
A distinção entre o que pune a pessoa e o que protege a coisa sustenta a tese. A multa e a advertência punem o infrator e extinguem-se com a sua morte; a obrigação de reparar o dano acompanha a coisa e transmite-se ao espólio e aos herdeiros, nos limites da herança, porque protege o meio ambiente em vez de punir a pessoa.
Assim também o embargo e a apreensão, enquanto medidas de proteção, podem subsistir, e o requerimento de extinção deve delimitar o que se extingue e o que remanesce.
A corrente contrária transmite ao espólio a multa já constituída antes do óbito, sob o argumento de que a inscrição em dívida ativa a converte em dívida patrimonial. A resposta é temporal: a extinção alcança a multa cuja constituição definitiva não se consumou antes da morte, e preserva a distinção entre a sanção pessoal e a obrigação de reparar.
Em que peça alegar cada tese?
As sete teses não têm o mesmo endereço processual, e alegá-las fora da peça adequada desperdiça fundamento. Na defesa e no recurso administrativos cabem todas, porque ali ainda se discute o próprio poder de punir.
Na ação anulatória, as sete também cabem, e a prescrição entra como matéria de mérito, não como preliminar. A demonstração se faz com a linha do tempo do processo, documento por documento, porque a prescrição não se presume.
Na exceção de pré-executividade, cabem as teses que dispensam dilação probatória, isto é, as que se provam com o próprio processo administrativo juntado pela Fazenda. A prescrição punitiva, a intercorrente, a decadência e a morte do autuado se enquadram nessa condição; a bienal da multa isolada, em regra, também.
Nos embargos à execução fiscal, todas as sete são admissíveis, inclusive as que exigem prova. Na contestação à ação civil pública e no habeas corpus, a alegação se desloca para a repercussão do prazo extinto sobre a pretensão deduzida, e com atenção ao que cada rito admite.
Erros que inutilizam a tese de prescrição
- Confundir o prazo para punir com o de executar, contando o quinquênio executório desde a autuação.
- Alegar a intercorrente sem apontar, com data e documento, o último ato de conteúdo apuratório ou decisório.
- Invocar o prazo penal sem antes aferir a pena máxima em abstrato, e assim entregar à Administração um prazo mais longo que o administrativo.
- Pedir a prescrição bienal quando a decisão impôs, além da multa, pena restritiva de direitos, o que desloca o cálculo para o art. 109 do Código Penal.
- Tratar como prescrição o que é decadência, e com isso admitir interrupções e suspensões que o prazo decadencial não comporta.
- Aceitar como interruptivo qualquer ato rotulado de instrutório, sem examinar o seu conteúdo real.
- Requerer, pela morte do autuado, a extinção também da obrigação de reparar, o que convida o indeferimento integral.
Perguntas frequentes
A prescrição administrativa ambiental precisa ser alegada ou o juiz reconhece de ofício?
A decadência é reconhecível de ofício, por atingir o próprio direito de constituir o crédito. A prescrição, embora também possa ser reconhecida de ofício pelo juízo, raramente o é sem provocação, porque depende da reconstrução documental das datas do processo administrativo, que só a defesa costuma apresentar organizada.
A prescrição intercorrente se aplica a autuações estaduais e municipais?
A questão é controvertida, porque a Lei 9.873/1999 é norma federal. Nos entes locais sem lei própria sobre prescrição administrativa, a defesa tem mais segurança ao concentrar o argumento no prazo quinquenal e na duração razoável do processo, deixando a intercorrente trienal como fundamento subsidiário.
Um parecer jurídico no processo interrompe a prescrição?
Não interrompe quando é meramente opinativo, porque emitir opinião não apura o fato nem decide. O art. 2º da Lei 9.873/1999 arrola taxativamente as causas interruptivas, e o parecer não figura entre elas. A defesa deve juntar o teor do parecer para demonstrar que ele apenas sugere.
Morto o autuado, o espólio responde pela multa ambiental?
Depende do momento da morte. Falecido o autuado antes da constituição definitiva do crédito, extingue-se a punibilidade e a multa não se transmite. Já constituída e inscrita a multa antes do óbito, a corrente contrária sustenta que ela integra o passivo hereditário, respondendo o espólio nos limites da herança.
Qual tese alegar primeiro quando mais de uma se consumou?
Alega-se primeiro a de efeito mais amplo e prova mais simples. A decadência do direito de punir precede a prescrição da cobrança, porque fulmina o próprio direito de sancionar. Entre a punitiva e a intercorrente, prevalece a que se prova com menos documentos, deduzindo-se a outra em caráter sucessivo.
