De quando começa a correr o prazo de vinte dias do art. 127?
O prazo corre da ciência regular da decisão, e não da sua expedição. A distinção decide muitos casos, porque o órgão costuma computar o prazo a partir da data do ofício ou da postagem, quando o que a lei exige é a certeza de que o autuado efetivamente tomou conhecimento do ato.
A Lei 9.784/99 impõe meio que assegure a certeza da ciência do interessado e reserva o edital a hipóteses restritas: interessado indeterminado, desconhecido ou de domicílio indefinido. A intimação editalícia feita sem a prévia tentativa por via postal ou pessoal é ilegal e não faz correr o prazo do recurso.
Para a defesa, a consequência é direta e vantajosa. Sendo inválida a intimação, o prazo não corre, a decisão que o órgão diz preclusa não está preclusa, e o autuado pode recorrer depois do prazo nominal ou arguir, na via judicial, a nulidade de todo o procedimento por vício de intimação.
Na conferência do processo, o primeiro documento a procurar é o aviso de recebimento. Faltando ele, ou vindo assinado por terceiro sem poderes, ou tendo o órgão saltado direto para o edital, há material para sustentar que o prazo sequer começou, e a tempestividade do recurso deixa de ser problema.
Há uma corrente contrária que precisa ser registrada. O Superior Tribunal de Justiça, examinando intimação por edital para alegações finais, assentou que a nulidade não se presume e exige prova do prejuízo, de modo que a defesa não deve se contentar em apontar o vício formal: precisa dizer o que deixou de alegar ou de provar por causa dele.
O recurso suspende a cobrança da multa ambiental?
Sim. A interposição do recurso suspende a exigibilidade da multa, que só se torna exigível depois de esgotada a via administrativa, quando a segunda instância confirma, modifica, anula ou revoga a penalidade, nos termos dos arts. 129 e 130 do Decreto 6.514/08. Enquanto pende o recurso, não cabe inscrição em dívida ativa nem cobrança.
A suspensão não congela o débito. Juros e correção monetária continuam a fluir sobre o valor da multa até o pagamento, e a jurisprudência reconhece a legitimidade da taxa SELIC para esse cálculo no débito ambiental, o que significa que o tempo do recurso impede a cobrança sem impedir o crescimento da dívida.
Calcular o risco, por isso, não se resume a estimar a chance de êxito. Um recurso que leva três anos para ser julgado devolve ao autuado uma multa corrigida, e o autuado que recorre precisa ter presente que o valor final pode superar com folga o originário, mesmo em caso de redução parcial da penalidade.
Efeitos da interposição do recurso administrativo contra a multa ambiental
| Aspecto | Situação durante o recurso | Base normativa |
|---|
| Prazo de interposição | 20 dias da intimação da decisão | Art. 127 do Decreto 6.514/08 |
| Exigibilidade da multa | Suspensa até o esgotamento da via administrativa | Arts. 129 e 130 do Decreto 6.514/08 |
| Inscrição em dívida ativa | Vedada enquanto pende o recurso | Arts. 129 e 130 do Decreto 6.514/08 |
| Juros e correção monetária | Continuam a incidir sobre o valor | Jurisprudência sobre a aplicação da SELIC ao débito ambiental |
| Agravamento da penalidade | Possível na esfera federal, exigida cientificação prévia | Art. 64 da Lei 9.784/99 |
O encadeamento das fases do procedimento, com os prazos de cada uma, está no artigo sobre as fases do processo administrativo ambiental.
A segunda instância pode agravar a penalidade de quem recorreu sozinho?
Na esfera federal, pode, desde que o recorrente seja previamente cientificado. A tese de defesa sustenta a vedação da reformatio in pejus por simetria com o processo penal, em que o recurso exclusivo da defesa jamais piora a situação do réu, mas a jurisprudência administrativa federal caminha em sentido oposto.
Reformatio in pejus é o agravamento da situação de quem recorreu sozinho. No processo penal, a vedação alcança qualquer efeito gravoso, inclusive os que não aumentam o quantum, e é esse espectro amplo que a defesa transporta para o processo sancionador administrativo, com apoio na Súmula 453 do Supremo Tribunal Federal quanto aos limites do julgamento recursal.
Decidiu-se, contudo, que o processo administrativo não observa essa vedação, tida como corolário da autotutela, e que o art. 64 da Lei 9.784/99 autoriza a autoridade revisora a agravar a situação do recorrente. Diante desse entendimento, a tese não se sustenta de forma absoluta e precisa ser reconstruída sobre os seus limites.
Com todo respeito aos que pensam de forma diferente, é a reconstrução que funciona na prática. Opor um dogma penal à autotutela administrativa tem rendido pouco; apoiar-se nas exigências que a própria lei impõe ao agravamento tem rendido nulidades.
Quais são os dois limites do agravamento em recurso do autuado?
O primeiro limite é a cientificação prévia. O art. 64, parágrafo único, da Lei 9.784/99 determina que, "se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão". A decisão que agrava a penalidade sem essa oportunidade é nula por violação do contraditório.
Repare na natureza do vício. A nulidade, nesse caso, não decorre da reformatio in pejus, cuja vedação a jurisprudência administrativa recusa, e sim do descumprimento de uma exigência legal expressa. A defesa que se depara com agravamento surpresa tem fundamento seguro, independentemente da controvérsia de fundo.
O segundo limite é a vedação do agravamento pelo próprio agente autuante. O art. 123, parágrafo único, do Decreto 6.514/08 proíbe que o agravamento das sanções seja promovido por quem lavrou o auto de infração, o que sustenta a nulidade da decisão em que a piora parte de quem acusou, e não de instância isenta.
Reunidos os dois limites, a posição defensável ganha contorno preciso. O agravamento, quando cabível, reclama recurso da Administração ou, ao menos, cientificação prévia e contraditório específico sobre a circunstância que se pretende reconhecer, e a decisão que agrava a penalidade sem essas cautelas é nula.
Como isso entra no recurso e na peça
A tempestividade abre o recurso, e abre com prova. Protocole com comprovante que demonstre de forma inequívoca a data da ciência, e, havendo qualquer dúvida sobre a validade da intimação, sustente em preliminar que o prazo não correu, antes mesmo de discutir o mérito da penalidade.
Vem em seguida a exigência de decisão fundamentada sobre cada ponto. O recurso não apreciado, ou tido por intempestivo sem o ser, equivale à ausência de julgamento, e o requerimento expresso de manifestação individualizada deixa a omissão documentada para a instância superior ou para o Judiciário.
Quanto ao risco de agravamento, a decisão é estratégica e precede a peça. Onde a penalidade de primeiro grau já foi fixada no mínimo, há pouco a perder e o recurso compensa. Onde a decisão recorrida comporta piora e o órgão tem histórico de agravar, convém ponderar e reservar a discussão para a via judicial.
Optando por recorrer, a defesa pode antecipar-se. Requerer, desde a interposição, que qualquer circunstância nova capaz de agravar a penalidade seja submetida ao contraditório antes da decisão cria, no próprio processo, o registro que torna evidente a nulidade do agravamento surpresa.
A relação entre esses vícios e o regime das nulidades está no artigo sobre nulidade absoluta e relativa no processo administrativo ambiental.
O que diz a jurisprudência sobre o recurso e o agravamento
Na esfera administrativa federal, firmou-se que a autotutela afasta a vedação da reformatio in pejus e que o art. 64 da Lei 9.784/99 autoriza o agravamento pela autoridade revisora, exigida a prévia cientificação do recorrente. O entendimento é dominante, e ignorá-lo expõe o autuado a resultado pior do que o da decisão recorrida.
No campo penal, de onde a tese é importada, assentou-se que, no recurso exclusivo da defesa, não se refaz a decisão em prejuízo do réu, impondo-se a solução que lhe seja favorável. A transposição por identidade de razão tem servido mais como reforço argumentativo do que como fundamento autônomo de nulidade.
Quanto à intimação, o Superior Tribunal de Justiça tem exigido a demonstração do prejuízo concreto para reconhecer a nulidade do ato, na aplicação do princípio de que não há nulidade sem prejuízo. A defesa que apenas aponta o vício formal tende a não obter o reconhecimento pretendido.
A leitura honesta desse conjunto conduz a uma escolha. Onde o agravamento veio sem cientificação, ou partiu do agente autuante, a nulidade tem base normativa expressa e boa perspectiva. Onde se quer simplesmente proibir o agravamento em tese, a jurisprudência administrativa está do outro lado.
Erros que comprometem o recurso administrativo
- Contar o prazo de vinte dias da data do ofício, e não da ciência regular do autuado.
- Protocolar sem comprovante inequívoco da data da intimação, deixando a tempestividade exposta a questionamento.
- Arguir o vício de intimação sem apontar o prejuízo concreto que dele decorreu.
- Recorrer de penalidade já fixada acima do mínimo sem avaliar o risco de agravamento na esfera federal.
- Tratar a vedação da reformatio in pejus como regra absoluta, ignorando o art. 64 da Lei 9.784/99.
- Deixar de requerer manifestação expressa sobre cada tese, perdendo o registro da omissão para as instâncias seguintes.
