Motivação padronizada no processo administrativo ambiental: quando a decisão do recurso é nula

Quando a decisão que julga o recurso administrativo ambiental é nula?

A decisão de segunda instância é nula quando não motiva. O art. 50, inciso V, da Lei 9.784/99 exige motivação expressa das decisões que julgam recursos administrativos, e o art. 125 do Decreto 6.514/08 impõe que a decisão indique os fatos e os fundamentos jurídicos em que se baseia. Fundamentos que servem a qualquer processo não motivam coisa alguma.

O julgamento recursal é a fase em que a defesa colhe o resultado mais seguro, e também a mais negligenciada. A decisão que mantém a multa sem enfrentar o que o recurso alegou é frequente, e carrega um vício que acompanha o processo até a execução fiscal.

Este artigo trata de dois pontos do julgamento do recurso: o que a instância revisora pode e não pode fazer, e como se identifica e se argui a motivação padronizada. O prazo de vinte dias do art. 127 do Decreto 6.514/08 e a vedação da reformatio in pejus têm tratamento próprio no artigo sobre o recurso administrativo contra o auto de infração ambiental.

O que a segunda instância administrativa pode e não pode fazer?

A segunda instância administrativa é órgão revisor, e a sua função se aproxima da do tribunal que julga a apelação, não da do juízo que instrui o feito. O art. 129 do Decreto 6.514/08 autoriza a autoridade responsável pelo julgamento do recurso a confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida. A apuração do fato se esgota em primeiro grau.

Nas esferas estaduais, o julgamento recursal costuma competir a conselhos ambientais de composição plural, como o CONSEMA e o CONDEMA, integrados por representantes do poder público, da sociedade civil e do Ministério Público. Essa composição é um dado favorável ao autuado, porque submete a autuação a um colegiado que não a lavrou nem a confirmou em primeiro grau.

Na prática dos conselhos estaduais, a nulidade parcial com refazimento do processo é decisão comum, muito mais do que a absolvição direta. Por isso a estratégia recursal mais produtiva é a da nulidade dirigida: identificar o vício, requerer a anulação da parte viciada e o refazimento a partir dela. O pedido de anulação integral, quando o vício é parcial, tende a ser rejeitado por excesso.

A instância revisora pode aplicar a reincidência no julgamento do recurso?

Não pode. O art. 11, §4º, do Decreto 6.514/08, na redação do Decreto 11.080/2022, estabelece que o agravamento da penalidade por reincidência não poderá ser aplicado após o julgamento de que trata o art. 124, isto é, após o julgamento do auto de infração em primeira instância. A reincidência é circunstância da dosimetria, e o seu lugar é o primeiro grau.

A base normativa importa porque a tese costuma ser deduzida apenas por simetria com o processo penal, e assim fica frágil. Com o art. 11, §4º, o argumento muda de qualidade: não se trata de transportar um dogma, e sim de apontar a vedação expressa do próprio decreto sancionador. A instância revisora que introduz reincidência não constante da decisão recorrida contraria o texto do regulamento.

O art. 11, §2º, reforça o raciocínio ao exigir que, constatada decisão condenatória irrecorrível por infração anterior, o autuado seja notificado para manifestar-se em dez dias sobre o agravamento. Esse contraditório ocorre no procedimento da nova infração, e não no grau recursal.

Qual a regra de ouro para identificar a motivação padronizada?

A regra de ouro é direta: se os fundamentos da decisão servem a qualquer processo, bastando trocar o nome do autuado e o número do auto de infração, não há motivação, e sim fórmula. O teste se faz lendo a decisão e perguntando quais parágrafos seriam diferentes se o caso fosse outro. Quando a resposta é nenhum, o vício está caracterizado.

A motivação ausente não é irregularidade menor. O ato que impõe ou agrava sanção e não indica os fatos e os fundamentos jurídicos fica insuscetível de controle de legalidade, e perde a presunção de legitimidade de que dependia para sustentar a penalidade. É por esse caminho, mais do que pelo mérito da autuação, que decisões recursais se desfazem na via judicial.

A jurisprudência ambiental reconhece a nulidade da decisão recursal que apenas afirma a inexistência de fundamentos para rever o auto de infração, sem enfrentar os argumentos do recorrente. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais assentou, na Apelação Cível 5001882-73.2021.8.13.0280, julgada pela 19ª Câmara Cível sob relatoria do Des. Leite Praça, que a motivação genérica equivale à ausência de fundamentação e impõe a prolação de nova decisão.

Em autuação cuja decisão administrativa reproduzia texto idêntico ao de outros processos do mesmo órgão, a demonstração do vício se fez por comparação: decisões de processos distintos juntadas lado a lado, com os mesmos parágrafos e apenas os dados do autuado alterados. A prova do padrão é documental, e produzi-la é tarefa da defesa.

Quando a motivação per relationem é válida e quando é nula?

A motivação per relationem, que adota pareceres, informações ou decisões anteriores como razão de decidir, é expressamente autorizada. O art. 125, parágrafo único, do Decreto 6.514/08 admite que a motivação consista em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações ou decisões, que passam a integrar o ato decisório. O art. 50, §1º, da Lei 9.784/99 traz regra equivalente.

A validade depende de três condições que a defesa deve testar uma a uma. O ato precisa remeter de modo expresso ao parecer ou à decisão adotada; esse documento precisa ser acessível ao autuado nos autos; e a fundamentação adotada precisa ajustar-se ao caso concreto, enfrentando os argumentos deduzidos no recurso. Faltando qualquer das três, a remissão não motiva.

O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 2.050.338/MA, admitiu a fundamentação por remissão mas exigiu que o julgador apresente elementos próprios de convicção, ainda que sucintos, enfrentando as questões relevantes; a reprodução literal da decisão anterior, sem debruçar-se sobre os argumentos, configura omissão. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, na Apelação Cível 5009331-07.2022.4.04.7208, fixou que a técnica não gera nulidade por si, desde que o caso se ajuste aos fundamentos adotados.

Existe ainda o art. 50, §2º, da Lei 9.784/99, que autoriza, na solução de vários assuntos da mesma natureza, o emprego de meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões. A ressalva final do dispositivo é o que a defesa explora: a reprodução só é lícita enquanto não prejudicar direito ou garantia dos interessados. Decisão padronizada que deixa de responder ao recurso prejudica a ampla defesa e sai do permissivo legal.

Motivação por remissão: o que valida e o que anula a decisão recursal

Elemento	Decisão válida (per relationem)	Decisão nula (padronizada)
Remissão	Expressa, ao parecer ou decisão identificada	Ausente ou genérica
Acesso do autuado	Documento adotado consta dos autos	Fundamento inacessível ao recorrente
Caso concreto	Enfrenta os argumentos do recurso	Parágrafos aplicáveis a qualquer processo
Base normativa	Art. 125, parágrafo único, do Decreto 6.514/08	Art. 50, caput e inciso V, da Lei 9.784/99 violado
Efeito	Ato íntegro e apto a produzir efeitos	Nulidade e prolação de nova decisão

A decisão válida remete de modo expresso a parecer identificado e acessível nos autos e enfrenta os argumentos do recurso, com apoio no art. 125, parágrafo único, do Decreto 6.514/08. A decisão nula remete de modo genérico, apoia-se em fundamento que o autuado não alcança e repete parágrafos aplicáveis a qualquer processo, violando o art. 50 da Lei 9.784/99.

A decisão sem motivação interrompe a prescrição?

A decisão que não motiva não é apta a interromper o prazo prescricional, porque o ato nulo não produz o efeito interruptivo que se reconhece ao ato válido. Essa consequência é o rendimento mais amplo da arguição, e a razão pela qual a nulidade da motivação vale mais do que a discussão do mérito da autuação.

O raciocínio tem efeito prático imediato sobre processos administrativos antigos. Reconhecida a nulidade da decisão padronizada, o marco interruptivo que o órgão invocava desaparece, e a contagem corre desde o marco anterior válido, o que pode consumar a prescrição intercorrente que a decisão aparentava ter afastado.

A articulação entre nulidade e contagem dos prazos exige o desenho completo dos marcos do processo, tema tratado no artigo sobre a linha do tempo da prescrição no processo administrativo ambiental. Sem essa linha montada, a nulidade da motivação se perde como mero vício formal.

Como isso entra no recurso e na ação anulatória?

A tese de recurso mais forte ligada à motivação é a arguição da ausência de fundamentação da decisão de primeira instância, deduzida no próprio recurso. A simetria com o processo judicial ajuda a entender o momento: a nulidade da sentença se argui na apelação, e a nulidade da decisão administrativa se argui no recurso, não depois.

Há uma graduação da arguição que a prática ensina e que os manuais não registram. Quando a autuação é consistente e o autuado efetivamente deu causa à infração, a alegação da nulidade da motivação é feita de modo sóbrio, sem antecipar a fundo os motivos, para que o vício não seja sanado dentro do próprio processo administrativo e permaneça disponível para a anulação judicial.

No recurso, convém distinguir a falta de motivação da autuação inteira da falta de motivação apenas do agravamento. Quando é a exasperação da penalidade que carece de fundamento, a nulidade é parcial, e impõe à Administração refazer a decisão indicando os motivos do aumento, sem contaminar a parte válida do ato. Pedido de nulidade total, nesse caso, costuma ser rejeitado.

A arguição deve vir com a demonstração do prejuízo concreto, porque a corrente que exige a prova do gravame é consistente. A defesa indica quais argumentos ficaram sem resposta, articulando a nulidade com as garantias examinadas no artigo sobre contraditório e ampla defesa no processo administrativo ambiental.

O que dizem os tribunais sobre a decisão administrativa sem motivação?

No plano ambiental federal, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região reconheceu, na Apelação Cível 5015185-02.2014.4.04.7001, a nulidade de auto de infração do IBAMA desprovido de motivação, assentando que a deficiência de fundamentação afasta a presunção de legitimidade, condição indispensável à validade da imposição da penalidade. O mesmo fundamento se transporta para a decisão que julga o recurso.

Quanto ao vício surgido na própria fase recursal, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu, na Apelação Cível 5008218-41.2019.8.13.0223, que o defeito do processamento do recurso não contamina o auto de infração de origem, mas impõe o retorno dos autos à esfera administrativa para o regular processamento. A consequência é o refazimento, e não a anulação integral da autuação.

Sobre a nulidade apenas do agravamento, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, na Apelação Cível 5008437-36.2019.4.04.7111, fixou que a quantificação da multa acima do mínimo legal deve ser motivada, ainda que por remissão a ato anterior, e que a ausência dessa motivação conduz à nulidade parcial para que a Administração refaça a decisão indicando os motivos da exasperação.

A corrente contrária é consistente e precisa ser enfrentada. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Apelação Cível 5029920-95.2018.8.13.0702, reputou válida a decisão proferida em processo administrativo ambiental com base na técnica per relationem, e o Supremo Tribunal Federal, no RE 1.397.056/MA, tem por regular a remissão como técnica de motivação.

O critério que o próprio Supremo fixa, contudo, é o do enfrentamento das causas de pedir capazes de influir no resultado. O ônus da defesa, portanto, não é demonstrar o uso da técnica, e sim a sua degeneração: que o parecer adotado não respondeu ao recurso, que o autuado não teve acesso a ele ou que os fundamentos não correspondem aos fatos do processo.

Erros que derrubam a tese da motivação padronizada

• Alegar nulidade pelo simples uso da remissão a parecer, que o art. 125, parágrafo único, do Decreto 6.514/08 autoriza.
• Afirmar a padronização sem juntar decisões de outros processos que exibam os mesmos parágrafos.
• Deixar de apontar quais argumentos do recurso ficaram sem resposta, entregando a tese à exigência de prejuízo concreto.
• Pedir a anulação integral do auto de infração quando o vício atinge apenas a motivação do agravamento.
• Esgotar a fundamentação da nulidade no recurso administrativo, permitindo que o órgão sane o vício antes do Judiciário.

Checklist do recurso contra a decisão administrativa ambiental

1. Ler a decisão recorrida e marcar os parágrafos que serviriam a qualquer outro processo.
2. Verificar se a remissão a parecer é expressa e se o documento adotado está nos autos.
3. Listar os argumentos da defesa que a decisão deixou sem resposta, um a um.
4. Reunir decisões de outros processos do mesmo órgão para comprovar o texto padronizado.
5. Conferir se houve reconhecimento de reincidência não constante da decisão de primeiro grau.
6. Separar a nulidade da motivação da autuação da nulidade da motivação do agravamento.
7. Montar a linha do tempo dos marcos interruptivos que dependem da decisão impugnada.

Perguntas frequentes sobre a nulidade da decisão recursal ambiental

A decisão que julga recurso administrativo precisa ser motivada?

Precisa. O art. 50, inciso V, da Lei 9.784/99 exige motivação das decisões que julgam recursos administrativos, e o art. 125 do Decreto 6.514/08 determina que a decisão indique os fatos e os fundamentos jurídicos em que se baseia. A falta de motivação retira do ato a possibilidade de controle de legalidade e afasta a presunção de legitimidade da penalidade.

A motivação per relationem anula a decisão administrativa ambiental?

Não por si. O art. 125, parágrafo único, do Decreto 6.514/08 autoriza a motivação por declaração de concordância com pareceres, informações ou decisões anteriores, que passam a integrar o ato. A nulidade surge quando a remissão é genérica, quando o documento adotado não é acessível ao autuado ou quando os fundamentos não enfrentam os argumentos deduzidos no recurso.

Como provar que a decisão administrativa é padronizada?

Pela comparação documental. Juntam-se decisões de outros processos do mesmo órgão julgador e demonstra-se que os parágrafos se repetem com a alteração apenas do nome do autuado e do número do auto de infração. A essa prova soma-se a lista dos argumentos do recurso que ficaram sem resposta, que caracteriza o prejuízo concreto exigido por parte da jurisprudência.

A segunda instância pode aumentar a multa por reincidência?

O art. 11, §4º, do Decreto 6.514/08, na redação do Decreto 11.080/2022, veda o agravamento por reincidência após o julgamento do art. 124, que é o julgamento de primeira instância. O autuado deve ser notificado para manifestar-se em dez dias sobre a possibilidade de agravamento, nos termos do art. 11, §2º, e esse contraditório ocorre no procedimento da nova infração.

Vale a pena alegar a nulidade da motivação já no recurso administrativo?

Depende da estratégia do caso. A arguição no recurso é o momento próprio, à semelhança da nulidade da sentença arguida na apelação. Quando a autuação é consistente, convém deduzi-la sem esgotar os motivos, para que o órgão não saneie o vício e a nulidade permaneça disponível na ação anulatória, onde a decisão nula não se refaz com efeito retroativo.

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O curso examina o regime do julgamento recursal dispositivo por dispositivo: o art. 125 e o seu parágrafo único no Decreto 6.514/08, o art. 50 e os seus parágrafos na Lei 9.784/99, os poderes do art. 129 e os limites do agravamento no art. 11 e no art. 123. Cada dispositivo vem acompanhado da redação correspondente da peça, porque conhecer a regra sem saber deduzi-la não produz efeito nos autos.

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Conclusão

A decisão que julga o recurso administrativo é o último ato que o órgão pratica antes de a multa tornar-se exigível, e por isso concentra o maior rendimento defensivo do processo. Quem lê essa decisão procurando apenas o resultado perde o vício que ela carrega; quem a lê procurando o parágrafo que não serve a nenhum outro processo encontra, com frequência, que não existe.

A consequência prática é tratar a decisão recorrida como peça a ser examinada, e não como obstáculo a ser superado por repetição de teses. O recurso que aponta, item a item, o que ficou sem resposta produz dois efeitos: ou obtém o refazimento no colegiado estadual, ou documenta a omissão que sustentará a anulação judicial depois.

Para o próximo processo, dois movimentos alteram o resultado desde logo. O primeiro é arquivar decisões de outros processos do mesmo órgão julgador, que formam o acervo comparativo com que se prova a padronização sem depender de impressão subjetiva. O segundo é decidir conscientemente a profundidade da arguição, conforme convenha sanar o vício agora ou preservá-lo para a via judicial.

Fica em aberto a frente seguinte, que é a das técnicas de defesa administrativa propriamente ditas: a responsabilidade subjetiva, as excludentes de força maior e de fato de terceiro, a contestação dos laudos e do relatório de fiscalização. São os argumentos que dão conteúdo ao recurso cuja forma foi examinada aqui, e sem os quais a nulidade da motivação vira vitória processual sem efeito material.