Quais são os três critérios obrigatórios da dosimetria?
O primeiro critério é a gravidade dos fatos, aferida pelos motivos da infração e pelas suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente. Gravidade não se mede pela extensão da área isoladamente, e sim pelo efeito concreto da conduta sobre o bem protegido.
O segundo são os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental. Autuado primário não pode receber tratamento de reincidente, e a Administração que agrava a sanção sem apontar autuação anterior definitiva decide sem suporte fático.
O terceiro é a situação econômica do infrator, o critério mais frequentemente ignorado nas decisões. A multa que, correta em tese, inviabiliza a atividade ou compromete a subsistência do autuado perde razoabilidade, porque a sanção existe para reprimir e prevenir, não para arruinar.
Os três operam em conjunto. Uma decisão que descreve a gravidade e silencia sobre antecedentes e capacidade econômica cumpriu um terço do dever legal, e é justamente esse silêncio que a defesa precisa transformar em tese, com apoio no ônus da prova que permanece com a Administração.
A dosimetria vale só para a multa ou para todas as sanções?
Vale para todas as sanções do art. 72 da Lei 9.605/1998, e não apenas para a multa. O texto do art. 6º trata da imposição e da gradação da penalidade, sem restringir os critérios a uma espécie sancionatória.
O ponto tem consequência direta nas medidas de maior impacto patrimonial. Apreensão, perdimento, demolição e restrição de direitos também exigem demonstração de gravidade, antecedentes e capacidade econômica, o que raramente aparece nas decisões que as aplicam.
Daí decorre um argumento de defesa pouco explorado. A decisão que impõe perdimento ou demolição sem qualquer exercício de graduação viola o mesmo dever de motivação que se exige para a multa, e o vício é aferível pela simples leitura do ato, sem necessidade de prova pericial.
A escolha da medida também se submete à proporcionalidade. Quando uma providência menos onerosa basta para atender ao interesse ambiental, a mais gravosa não se legitima, exigência que o art. 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei 9.784/1999 traduz como adequação entre meios e fins.
Quando a multa ambiental é desproporcional e revisável?
A hipótese mais comum é a multa fixada em patamar elevado sem qualquer demonstração dos critérios do art. 4º do Decreto 6.514/2008. A decisão apenas reproduz o valor sugerido pelo agente autuante e o confirma, sem explicar por que aquele valor, e não outro, corresponde ao caso.
A segunda hipótese é a multa aberta, em que o dispositivo prevê intervalo e a autoridade escolhe um ponto dentro dele sem justificar a escolha. Sem a exposição do raciocínio de graduação, o autuado não tem como impugnar o quantum, o que atinge o contraditório.
A terceira é a desproporção entre o valor e a capacidade econômica demonstrada nos autos. Demonstrar essa desproporção com documentos contábeis, declarações fiscais e prova da atividade é argumento que os tribunais acolhem para reduzir a penalidade ao patamar adequado.
Há um limite processual a observar. Decisões em execução fiscal registram que a aferição da proporcionalidade e da suficiência da penalidade, em relação à gravidade do fato e à situação econômica do executado, depende de contraditório pleno e de instrução probatória. Em regra, portanto, a discussão vai para os embargos, não para a exceção de pré-executividade.
Critérios da dosimetria da sanção ambiental e a prova correspondente
| Critério legal | O que a autoridade precisa demonstrar | Prova que a defesa produz |
|---|
| Gravidade dos fatos | Motivos da infração e consequências para a saúde pública e para o meio ambiente | Laudo próprio, prova da inexistência de dano ou da sua extensão real |
| Antecedentes | Autuações anteriores com decisão definitiva no período legal | Certidão de antecedentes ambientais e prova da primariedade |
| Situação econômica | Capacidade de suportar o valor sem inviabilizar a atividade | Balanço, declaração de imposto de renda, prova da atividade e do porte |
Em texto, o quadro indica o seguinte: gravidade se demonstra por motivos e consequências; antecedentes, por autuações anteriores definitivas; e situação econômica, pela capacidade concreta de suportar o valor. A ausência de qualquer um dos três compromete a motivação do ato.
Proporcionalidade na demolição e a virada de 2020
Convém reconhecer, com honestidade, que a jurisprudência mudou de direção. Até por volta de 2020, era frequente a suspensão de demolições em nome da proporcionalidade e da razoabilidade, sobretudo em área urbana consolidada de região litorânea. Depois disso, o quadro se inverteu.
A inflexão não suprimiu a tese da área consolidada, mas elevou o padrão de prova exigido. Hoje a defesa precisa demonstrar a consolidação da ocupação urbana, a inexistência de vegetação a preservar e a ausência de dano ambiental atual que a demolição evitaria.
Ainda assim, há espaço reconhecido pelos tribunais. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais tratou a demolição como medida extrema e excepcional, cabível apenas quando a preservação da obra irregular puder causar perigo à população ou grave violação da ordem urbanística, sob pena de a providência revelar-se desproporcional.
O mesmo controle alcança o perdimento. Em ação de restituição de bem apreendido em infração ambiental, aquele tribunal declarou a nulidade da sanção por desproporção, registrando que o Judiciário pode adequar as penalidades administrativas aos princípios constitucionais.
Há também o problema da rotulação administrativa. Plano diretor que amplia áreas de preservação por mapa temático acaba incluindo terrenos que não desempenham função ambiental, e a demolição imposta com base nesse enquadramento merece o mesmo exame de proporcionalidade que se faz da multa.
Segurança jurídica: mudança de critério e retroatividade
A segurança jurídica veda que a Administração altere abruptamente o critério de graduação e aplique retroativamente orientação mais severa. Situações idênticas não podem receber tratamento diverso de um processo para outro sem justificação expressa no ato.
O ponto ganha relevo nas autuações antigas julgadas anos depois. Não é lícito ao órgão aplicar, ao fato pretérito, parâmetro de dosimetria surgido posteriormente e mais gravoso, porque isso frustra a confiança legítima do administrado.
A recíproca também vale, e favorece a defesa. Quando a norma superveniente é mais benéfica ao autuado, a sua aplicação retroativa é a solução compatível com o regime sancionador, raciocínio que dialoga com a legalidade estrita da sanção ambiental.
A Lei 9.784/1999 fornece o ancoradouro normativo do argumento ao arrolar, no art. 2º, os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivação e da segurança jurídica como vetores obrigatórios de toda atuação administrativa.
Como isso entra na defesa e na peça
O tópico de dosimetria não deve ser o primeiro da peça, e sim o último dos pedidos, formulado em caráter subsidiário. Antes dele vêm as nulidades e a inexistência da infração, porque discutir valor antes de discutir validade sinaliza aceitação da autuação.
A construção do tópico segue três movimentos. Transcreva o trecho da decisão que fixou a sanção. Demonstre, critério a critério, o que não foi enfrentado. Apresente a dosimetria devida, com o valor que resultaria da aplicação correta dos três parâmetros.
A prova da situação econômica precisa ser juntada na fase administrativa, e não apenas em juízo. Documento produzido depois costuma esbarrar na preclusão e no argumento de que a Administração não pôde considerar aquilo que não lhe foi apresentado no momento próprio.
Os pedidos se escalonam assim: nulidade da decisão por ausência de motivação da dosimetria; subsidiariamente, redução do valor ao patamar compatível com os critérios legais; e, quando for o caso, substituição da sanção mais gravosa por outra suficiente ao interesse ambiental.
Vale registrar a razão estratégica de alegar tudo já na esfera administrativa. A taxa de anulação nessa via é reduzida, e o argumento aproveitável é justamente aquele que ficou consignado nos autos, tema tratado nos limites do poder de polícia ambiental.
Erros que enfraquecem a tese
O primeiro erro é pedir a redução do valor sem indicar o valor pretendido. Pedido genérico transfere ao julgador um trabalho que era da defesa, e o resultado costuma ser a manutenção do quantum original.
O segundo é sustentar desproporção apenas pelo tamanho da cifra. O valor elevado, por si, não caracteriza excesso: o que caracteriza é a incompatibilidade entre o valor e os três critérios legais, demonstrada elemento a elemento.
O terceiro é ignorar a prova de capacidade econômica. Sem documento que revele o porte da atividade e a situação financeira, o critério mais favorável ao autuado simplesmente não entra na equação do julgador.
O quarto é levar a discussão de dosimetria para a exceção de pré-executividade. Como a matéria em regra exige instrução, a via adequada são os embargos à execução, e a escolha errada consome prazo e credibilidade.
Checklist da dosimetria na defesa ambiental
- Localize, na decisão, o trecho que fixa a espécie e o valor da sanção e verifique se há fundamentação própria.
- Confira se a gravidade dos fatos foi aferida por motivos e consequências, e não por mera menção à extensão da área.
- Cheque se há indicação de autuação anterior com decisão definitiva antes de qualquer agravamento.
- Verifique se a situação econômica foi considerada e junte, desde a defesa administrativa, a prova do porte da atividade.
- Compare a sanção aplicada com a menos onerosa que atenderia ao interesse ambiental no caso.
- Reconstrua a dosimetria devida e indique o valor pretendido, com memória de cálculo.
- Escalone os pedidos: nulidade por ausência de motivação, redução do valor e substituição da sanção.
- Reserve o tópico para o final da peça, depois das nulidades e da inexistência da infração.
Perguntas frequentes
Quais critérios a autoridade deve observar para fixar a multa ambiental?
A gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e as suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente; os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação ambiental; e a sua situação econômica. Os três estão no art. 4º do Decreto 6.514/2008 e no art. 6º da Lei 9.605/1998, e são obrigatórios.
O Judiciário pode reduzir multa ambiental sem invadir o mérito administrativo?
Pode. O controle recai sobre a legalidade do ato, e a dosimetria é atividade vinculada aos critérios legais, não escolha livre de conveniência. Tribunais têm reduzido ou anulado sanções desproporcionais registrando expressamente que a providência não configura interferência no mérito administrativo, e sim controle de legalidade.
A dosimetria se aplica à demolição e ao perdimento?
Sim. O art. 6º da Lei 9.605/1998 trata da imposição e da gradação da penalidade sem limitar os critérios à multa. Demolição, perdimento, apreensão e restrição de direitos exigem a mesma demonstração de gravidade, antecedentes e capacidade econômica, além do exame sobre a suficiência de medida menos onerosa.
Qual o valor mínimo e máximo da multa simples ambiental?
O art. 75 da Lei 9.605/1998 fixa o mínimo de R$ 50,00 e o máximo de R$ 50.000.000,00, com correção periódica na forma da legislação. A amplitude do intervalo é exatamente o que torna indispensável a fundamentação da graduação: sem ela, o autuado não consegue impugnar o valor escolhido.
Onde alegar a desproporção da multa: defesa, embargos ou pré-executividade?
Alegue desde a defesa administrativa e repita no recurso, para preservar o argumento. No contencioso judicial, a via natural são os embargos à execução ou a ação anulatória, porque a aferição da proporcionalidade costuma demandar instrução. A exceção de pré-executividade só serve quando o vício de motivação é aferível de plano.
A falta de menção à situação econômica anula a decisão?
Não anula automaticamente, mas caracteriza vício de motivação quando o autuado tinha trazido aos autos elementos sobre a sua capacidade econômica e a autoridade os ignorou. O argumento se fortalece quando a defesa demonstra que a consideração desse critério levaria a valor sensivelmente menor.
Onde aprofundar as sanções ambientais na prática
A dosimetria é um dos eixos do curso de Processo Administrativo e Sanções Ambientais do Direito Ambiental na Prática, que percorre cada sanção do art. 72 da Lei 9.605/1998 com capítulo próprio, do regime da advertência ao embargo, tratado em parte autônoma pela sua extensão.
O curso desenvolve, sanção a sanção, o que a autoridade precisa demonstrar e o que a defesa pode exigir. Multa simples e multa diária recebem tratamento separado, com os critérios de cálculo, os limites de valor, a correção monetária e as hipóteses de conversão em serviços de preservação.
Outra frente é o exame das medidas de forte impacto patrimonial. Apreensão, perdimento e demolição são estudados com a discussão sobre avaliação do bem, impugnação do valor no termo de apreensão, responsabilidade do órgão pela deterioração e proporcionalidade da medida em área consolidada.
Há também o trabalho com as circunstâncias que alteram a pena. Atenuantes, agravantes, o regime da reincidência e a exigência de decisão definitiva introduzida em 2022 são analisados com a jurisprudência que os aplica, para que o profissional saiba onde a redução é possível e onde o agravamento é indevido.
Para acompanhar o desenvolvimento completo do tema, com aulas, capítulo de livro, jurisprudência comentada e checklist de atuação, conheça o curso de Processo Administrativo e Sanções Ambientais e a série sobre nulidades no processo administrativo ambiental.
