IBAMA ou ICMBio: quem pode autuar e quando a incompetência anula o auto de infração

Quem pode lavrar o auto de infração ambiental na esfera federal?

Na esfera federal, o IBAMA exerce a fiscalização e a sanção ambiental em caráter geral. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, o ICMBio, atua especificamente nas unidades de conservação instituídas pela União.

Ambos são órgãos executores do SISNAMA, na estrutura da Lei 6.938/81. A autuação fora dessa repartição, ausente interesse federal, é vício de competência que invalida o auto de infração.

Saber quem podia autuar costuma ser a primeira tese útil da defesa, porque o vício de competência atinge o auto de infração por inteiro. Reconhecido o vício, não se chega a discutir se houve ou não a conduta descrita, nem a dosimetria da multa.

A vantagem prática é de tempo e de risco. Uma tese de mérito depende de laudo, de contraprova técnica e, muitas vezes, de perícia; a tese de competência se resolve com documentos que já estão nos autos e com a identificação do órgão que licenciou a atividade.

O que faz o IBAMA e o que faz o ICMBio?

O IBAMA fiscaliza e autua as infrações federais em geral: empreendimentos de grande porte, atividades potencialmente poluidoras, danos que ultrapassam o território de um Estado e condutas que atingem bens da União. É o órgão de atribuição ampla dentro da esfera federal.

O ICMBio foi criado pela Lei 11.516/2007 com finalidade estreita e definida. O art. 1º atribui a ele a proposição, a implantação, a gestão, a proteção, a fiscalização e o monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União.

O mesmo artigo é ainda mais direto ao conferir-lhe o poder de polícia ambiental para a proteção dessas unidades. A finalidade legal é o que delimita, na origem, o campo de atuação do órgão.

O poder de polícia do ICMBio existe para proteger a unidade de conservação federal, e não para fiscalizar o território em geral. É o órgão gestor dessas áreas, responsável pelo plano de manejo, pela visitação e pelas autorizações internas.

A divisão entre os dois órgãos não é meramente administrativa e produz efeito sobre a validade do ato. Um auto de infração lavrado pelo ICMBio quanto a fato ocorrido fora de unidade de conservação federal, sem outro interesse federal caracterizado, expõe-se à arguição de incompetência.

O inverso também merece atenção, embora seja menos frequente. A atuação do IBAMA no interior de unidade cuja gestão compete ao ICMBio pode ser questionada, sobretudo quando existe processo administrativo paralelo conduzido pelo órgão gestor sobre o mesmo fato.

Como a Lei Complementar 140/2011 resolve a dupla autuação?

A proteção do meio ambiente é competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do art. 23, VI e VII, da Constituição. Essa comunhão de atribuições, porém, nunca significou que qualquer órgão pudesse punir qualquer fato.

A Lei Complementar 140/2011 organizou o exercício dessa competência. O art. 17 dispõe que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização da atividade lavrar o auto de infração e instaurar o processo administrativo. O § 3º completa a regra: lavrados autos por entes diversos sobre o mesmo fato, prevalece o do órgão licenciador.

A distinção entre fiscalizar e sancionar é o que torna a regra coerente com a competência comum. Todos os entes conservam o poder de vistoriar, de constatar e de comunicar irregularidades. O poder de instaurar o processo sancionador e de impor a penalidade concentra-se, por opção legislativa, no órgão licenciador.

A defesa que compreende essa separação não confunde a legitimidade para constatar o fato, que é ampla, com a legitimidade para punir, que é dirigida a um único ente. Confundir as duas é o erro que faz a tese de incompetência ser rejeitada logo na primeira instância administrativa.

O art. 70, § 1º, da Lei 9.605/98 completa o quadro ao definir como autoridades competentes para lavrar o auto de infração os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA. A norma legitima a fiscalização difusa.

É justamente por isso que a arguição de incompetência precisa apoiar-se na Lei Complementar 140/2011, e não na alegação genérica de que o órgão não podia agir. A distribuição do poder de polícia ambiental entre os entes federativos está tratada no artigo sobre competência fiscalizatória na infração ambiental e a Lei Complementar 140/2011.

A fiscalização por sensoriamento remoto transformou a dupla autuação em ocorrência corriqueira. Como a mesma imagem de satélite é acessível a órgãos de esferas distintas, União e Estado passaram a autuar a mesma supressão de vegetação.

Nesse cenário, a prevalência do órgão licenciador converteu-se no principal instrumento de defesa contra a punição em duplicidade pelo mesmo fato.

Até onde vai a competência do ICMBio na zona de amortecimento?

A zona de amortecimento é a área no entorno da unidade de conservação sujeita a restrições destinadas a minimizar os impactos sobre ela. É o ponto em que a competência do ICMBio suscita as maiores controvérsias, porque a fiscalização costuma tratá-la como extensão automática da unidade.

Não há mais limite fixo de dez quilômetros. Esse padrão foi revogado, e a Lei 9.985/2000 estabelece que a distância seja definida individualmente no plano de manejo de cada unidade. À falta do plano, adota-se a referência de três quilômetros fixada em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente, e apenas para fins de licenciamento.

A consequência prática é direta. Se a unidade ainda não dispõe de plano de manejo, a área de proteção não se presume no antigo raio de dez quilômetros, e a fiscalização que autua invocando esse limite revogado atua sem fundamento normativo atual.

Aferir o que dispõe o plano de manejo concreto é passo necessário da defesa, e não detalhe técnico. O documento é público e define, para aquela unidade específica, a extensão e o regime da zona de amortecimento.

Uma ressalva legal completa o quadro e costuma escapar à fiscalização. O art. 25 da Lei 9.985/2000 exclui expressamente as Áreas de Proteção Ambiental, as APAs, e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural da exigência de zona de amortecimento. A autuação que invoca a proteção do entorno de uma APA, a esse título, carece de fundamento.

Convém advertir, com honestidade, que a jurisprudência nem sempre reconhece a atribuição exclusiva do órgão federal na zona de amortecimento. Admite-se, em certos casos, a competência do órgão ambiental estadual para atuar no entorno de unidade da União, o que recomenda cautela na arguição do vício e reforça a necessidade de documentá-lo bem.

Quem autua o quê na esfera federal

Repartição da atribuição sancionadora federal e o vício típico de cada hipótese

Situação	Órgão com atribuição	Base normativa	Vício típico a arguir
Infração no interior de unidade de conservação federal	ICMBio	Lei 11.516/2007, art. 1º, I e IV	Autuação pelo IBAMA sobre fato já apurado pelo órgão gestor
Infração fora de unidade de conservação federal	IBAMA	Lei 6.938/81, art. 6º, IV	Poder de polícia supletivo do ICMBio fora da unidade
Atividade licenciada por órgão estadual	Órgão estadual licenciador	LC 140/2011, art. 17, caput e § 3º	Autuação federal concomitante sobre o mesmo fato
Atividade de impacto local licenciada pelo Município	Órgão municipal licenciador	LC 140/2011, arts. 9º e 17	Autuação estadual ou federal sem interesse próprio
Zona de amortecimento sem plano de manejo	Depende do interesse federal concreto	Lei 9.985/2000, art. 25	Autuação com base no raio revogado de dez quilômetros

A leitura da tabela em texto corrido importa para o raciocínio da defesa. A infração praticada no interior de unidade federal atrai o ICMBio; a praticada fora dela, o IBAMA; a que envolve empreendimento licenciado por órgão estadual atrai o ente licenciador, por força do art. 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011.

Como arguir a incompetência na defesa administrativa

A arguição começa por um exercício documental simples. Identifique qual órgão emitiu, ou seria competente para emitir, a licença do empreendimento, e confronte esse dado com o ente que lavrou cada auto de infração. A divergência entre quem licenciou e quem autuou é o indício mais seguro do vício.

Havendo dupla autuação, o pedido é duplo e deve ser deduzido nessa ordem. Requer-se a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão licenciador e a invalidação do outro, com fundamento expresso no art. 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011.

Tratando-se de autuação pelo ICMBio, a peça precisa demonstrar, com documento, que o local do fato está fora da unidade de conservação federal. Servem a certidão do embargo, o mapa da unidade, o plano de manejo e a conferência das coordenadas do auto de infração contra os limites oficiais da área protegida.

A natureza do vício deve ser afirmada de modo expresso na defesa. O auto de infração lavrado por ente sem atribuição sancionadora padece de nulidade que o invalida desde a origem, não se convalida pela concordância posterior do órgão competente nem pela ausência de prejuízo demonstrado.

O alcance do reconhecimento é o argumento final da peça. Anulado o auto de infração por incompetência, perdem eficácia todos os atos que dele derivaram, o que inclui a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal fundadas na penalidade inválida.

Arguida a tese, ela precisa ser efetivamente apreciada. A decisão que ignora a preliminar de incompetência abre nova frente de nulidade, tratada no artigo sobre contraditório e ampla defesa no processo administrativo ambiental.

O que dizem os tribunais sobre a incompetência do ICMBio

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região consolidou orientação favorável à defesa quanto ao alcance do poder de polícia do ICMBio. No Agravo de Instrumento 5034903-84.2024.4.04.0000/RS, a Corte registrou que a sua jurisprudência firmou-se no sentido de afastar o poder de polícia supletivo do ICMBio para fiscalização ambiental fora do âmbito das unidades de conservação instituídas pela União.

O julgado é útil por dois motivos. Reconhece a plausibilidade do direito diante da mera possibilidade de o imóvel autuado não estar inserido em unidade de conservação, e trata a questão como suficiente para suspender os efeitos do ato, o que abre caminho ao pedido de tutela de urgência.

Na prevalência do órgão licenciador, a mesma Corte oferece precedente de leitura obrigatória. Na Apelação Cível 5011022-76.2019.4.04.7009/PR, publicada em 7 de maio de 2025, assentou-se que a celebração de termo de compromisso com o órgão licenciador estadual impede a autuação federal superveniente sobre a mesma conduta.

O acórdão indica como dispositivos relevantes o art. 23, VI e VII, da Constituição, os arts. 8º, XIII, e 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011 e os arts. 70, § 1º, 72, 76 e 79-A, § 5º, da Lei 9.605/98.

Invoca, ainda, a Apelação Cível 5003132-86.2015.4.04.7216, julgada pela 4ª Turma em 14 de setembro de 2022, sob relatoria do Des. Fed. Luís Alberto D'Azevedo Aurvalle.

Convém enfrentar de frente a tese do órgão, que se apoia na primeira parte desse mesmo acórdão. Sustenta-se ali que a atribuição para fiscalizar é comum e que é legítima a atuação do IBAMA ainda que o licenciamento seja estadual.

A refutação está no próprio julgado e deve ser deduzida assim. A legitimidade genérica para fiscalizar não sobrevive ao conflito concreto: havendo atuação do ente licenciador sobre a mesma conduta, prevalece a deste, e a autuação federal superveniente não pode subsistir.

Há, por fim, precedente que confirma a competência do ICMBio quando o fato ocorre dentro da unidade de conservação federal. Na Apelação Cível 5012231-56.2014.4.04.7009/PR, publicada em 16 de julho de 2025, o TRF-4 reconheceu a atribuição do órgão e deslocou a controvérsia para a dosimetria, com a extensão da área apurada em perícia judicial.

Erros que enfraquecem a tese de incompetência

O primeiro erro é alegar incompetência pura e simples de órgão federal. Sendo comum a competência para fiscalizar, essa arguição genérica raramente se sustenta, e o seu insucesso contamina a credibilidade das demais teses da peça.

O segundo é ignorar que a hipótese em que o vício efetivamente se configura é a da dupla autuação. Quando dois entes punem o mesmo fato e um deles carece de atribuição sancionadora, a tese ganha corpo documental e passa a ter chance real de acolhimento.

O terceiro é sustentar a incompetência do ICMBio sem provar a localização do fato. Sem certidão, mapa ou conferência de coordenadas, a alegação vira afirmação, e a autoridade julgadora mantém a presunção de legitimidade do ato.

O quarto é invocar o raio de dez quilômetros como se ainda vigorasse, seja para atacar, seja para defender. O critério foi revogado, e o argumento construído sobre norma revogada compromete a peça inteira perante o julgador que conhece a matéria.

O quinto é deixar a tese apenas na defesa administrativa e não renová-la no recurso. A competência é matéria de ordem pública, mas o silêncio na segunda instância administrativa enfraquece a alegação quando o tema chega ao Judiciário.

Checklist para aferir a competência do órgão autuante

1. Identifique o órgão que lavrou o auto de infração e a esfera a que pertence.
2. Verifique quem licenciou, ou quem seria competente para licenciar, a atividade autuada.
3. Confira se existe outro auto de infração, de ente diverso, sobre o mesmo fato.
4. Tratando-se do ICMBio, confirme se o local está dentro da unidade de conservação federal.
5. Obtenha o plano de manejo e verifique a extensão real da zona de amortecimento.
6. Se a unidade for APA ou RPPN, registre que a lei não exige zona de amortecimento.
7. Confronte as coordenadas do auto de infração com os limites oficiais da área protegida.
8. Formule o pedido de nulidade com fundamento no art. 17, § 3º, da LC 140/2011.
9. Renove a tese no recurso administrativo e, se necessário, na ação anulatória.

Perguntas frequentes

O ICMBio pode autuar fora de unidade de conservação federal?

Em regra, não. A Lei 11.516/2007 confere ao ICMBio poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União. O TRF-4, no Agravo de Instrumento 5034903-84.2024.4.04.0000/RS, registrou que a sua jurisprudência afasta o poder de polícia supletivo do órgão fora dessas unidades, o que sustenta a arguição de nulidade.

O que acontece quando IBAMA e órgão estadual autuam o mesmo fato?

Prevalece o auto de infração lavrado pelo órgão que detém a atribuição de licenciar a atividade, conforme o art. 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011. A defesa requer a prevalência daquele e a invalidação do outro, evitando a dupla punição sobre uma única conduta. O TRF-4 aplicou essa lógica na Apelação Cível 5011022-76.2019.4.04.7009/PR.

A zona de amortecimento ainda é de dez quilômetros?

Não. O padrão fixo de dez quilômetros foi revogado. A Lei 9.985/2000 determina que a zona de amortecimento seja definida individualmente no plano de manejo de cada unidade. À falta do plano, adota-se a referência de três quilômetros fixada em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente, e apenas para fins de licenciamento.

Área de Proteção Ambiental tem zona de amortecimento?

Não. O art. 25 da Lei 9.985/2000 excetua expressamente as Áreas de Proteção Ambiental e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural da exigência de zona de amortecimento. A autuação que invoca a proteção do entorno de uma APA a esse título carece de fundamento legal e deve ser impugnada.

O vício de competência se convalida se o órgão certo concordar depois?

Não. O auto de infração lavrado por ente sem atribuição sancionadora padece de nulidade que o invalida desde a origem. Não se convalida pela concordância posterior do órgão competente nem pela ausência de prejuízo. Reconhecida a incompetência, perdem eficácia os atos derivados, incluídas a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal.

Vale a pena alegar incompetência quando não há dupla autuação?

A tese fica mais frágil. Sendo comum a competência para fiscalizar, a alegação isolada de incompetência de órgão federal raramente prospera. A hipótese em que o vício efetivamente se configura é a da dupla autuação ou a da atuação do ICMBio fora de unidade de conservação federal, situações que se demonstram por documento.

Domine a competência fiscalizatória e as nulidades do auto de infração

A leitura da competência é o primeiro filtro de qualquer auto de infração, e é onde mais se perde tempo quando o profissional não tem o roteiro pronto.

O curso de Processo Administrativo e Sanções Ambientais do Direito Ambiental na Prática trabalha essa etapa como triagem: quem licenciou, quem autuou, o que está no processo e o que precisa ser requisitado antes da primeira linha da defesa.

A repartição entre IBAMA e ICMBio é destrinchada com os documentos que a sustentam. O curso mostra como localizar e ler o plano de manejo, como confrontar as coordenadas do auto de infração com os limites oficiais da unidade e como montar a prova documental que transforma a alegação de incompetência em demonstração verificável perante a autoridade julgadora.

A dupla autuação recebe tratamento próprio, porque é ali que a tese efetivamente vence. As aulas percorrem as hipóteses de conflito entre União, Estado e Município e a aplicação do art. 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011.

A ordem dos pedidos também é trabalhada, para que o reconhecimento da prevalência não deixe de fora a invalidação do auto concorrente.

A jurisprudência é comentada sob a perspectiva de quem defende, com atenção às decisões que restringem o poder de polícia supletivo do ICMBio e às que reconhecem a prevalência do ente licenciador. Cada precedente é lido com a pergunta que interessa ao profissional: o que, no caso concreto, o tribunal exigiu como prova para acolher a tese.

O curso também trabalha os erros que enfraquecem a arguição, do uso de critério revogado à alegação genérica sem lastro documental, e fecha com o encadeamento entre a defesa administrativa, o recurso e a ação anulatória. Para conhecer o programa e a estrutura das aulas, visite a página do curso de Processo Administrativo e Sanções Ambientais.

Conclusão

A competência é a porta de entrada do auto de infração, e a defesa que a examina primeiro trabalha com informação melhor. O confronto entre quem licenciou e quem autuou custa pouco e revela, em boa parte dos casos, se existe frente de nulidade antes de qualquer discussão técnica sobre o dano.

A repartição entre IBAMA e ICMBio deve ser tratada como fronteira normativa, e não como divisão interna do governo federal. O art. 1º, I e IV, da Lei 11.516/2007 vincula o poder de polícia do ICMBio à proteção das unidades de conservação da União, e é dessa vinculação que nasce a tese de defesa quando o fato ocorreu fora delas.

A dupla autuação continuará a crescer enquanto a fiscalização por sensoriamento remoto se expandir, porque a mesma imagem alimenta órgãos de esferas distintas. O profissional que domina o art. 17, § 3º, da Lei Complementar 140/2011 tem, nesse cenário, uma tese que se renova a cada nova autuação simultânea.

O próximo passo, na peça que se vai escrever, é documental e não retórico. Requisite o processo completo, obtenha o plano de manejo quando houver unidade envolvida, confronte coordenadas com limites oficiais e leve à autoridade julgadora a divergência demonstrada, não a alegação.

Reconhecida a incompetência, o efeito alcança tudo o que dela derivou. A inscrição em dívida ativa e a execução fiscal fundadas em penalidade inválida caem com ela, e é esse alcance que faz da tese de competência a de melhor relação entre esforço e resultado no contencioso administrativo ambiental.