Prescrição administrativa ambiental em Estados e Municípios: qual norma aplicar depois do Tema 1.294 do STJ

Qual norma rege a prescrição do auto de infração ambiental estadual ou municipal?

Em auto de infração lavrado por órgão estadual ou municipal, a prescrição não se rege pela Lei 9.873/99, restrita à Administração federal. Aplica-se a norma do próprio ente, quando existir; na falta dela, a defesa sustenta a prescrição do art. 21 do Decreto 6.514/08 quando foi esse decreto o utilizado para punir, sempre amparada na duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da Constituição).

A questão é prática e cara. Processos administrativos ambientais de fundações municipais e de órgãos estaduais tramitam por dez, quinze anos sem decisão de mérito, e o órgão sustenta que, por não ter lei própria sobre prescrição, pode manter o processo indefinidamente.

O advogado que responde a essa alegação com a Lei 9.873/99 perde a tese em segundo grau ou no Superior Tribunal de Justiça. A escolha da fonte normativa, aqui, decide o resultado antes de qualquer discussão sobre datas.

A Lei 9.873/99 se aplica a Estados e Municípios?

Não. A Lei 9.873/99 disciplina a prescrição da ação punitiva no exercício do poder de polícia da Administração Pública federal, e o seu alcance não se estende a Estados e Municípios, que têm competência para organizar os próprios processos sancionadores.

O Superior Tribunal de Justiça, em julgamento sob o rito dos recursos repetitivos, distinguiu a multa federal, sujeita à Lei 9.873/99, da multa imposta por órgão estadual, e fixou a aplicação restrita da lei à esfera federal. A defesa toma essa delimitação como premissa, não como tese.

A exclusividade federal tem dois gumes, e o segundo favorece o autuado. Se impede o autuado de invocar a Lei 9.873/99 contra a autuação local, também impede o órgão estadual ou municipal de usá-la contra ele, inclusive como causa interruptiva do prazo.

É argumento de resposta que rende muito na réplica. Quando o ente local invoca uma interrupção prevista apenas na lei federal, a defesa exige que ele indique a norma que efetivamente o vincula, e recusa o empréstimo seletivo de um diploma que o próprio órgão reconhece inaplicável quando lhe convém.

Consequência de redação: a petição dedica um tópico inicial exclusivo a fixar a esfera do órgão autuante e a norma prescricional aplicável. Só depois entra no mérito da prescrição. A ordem evita que o debate se contamine com uma discussão já vencida sobre o alcance da lei federal.

O que o Tema 1.294 do STJ decidiu sobre o Decreto 20.910/1932?

O Tema 1.294 do Superior Tribunal de Justiça firmou que, na falta de lei específica, Estados e Municípios não podem aplicar o Decreto 20.910/1932 para reconhecer prescrição intercorrente em processo administrativo, ainda que por analogia, porque o decreto não dispõe sobre essa modalidade nem serve de referência normativa aos processos locais.

Antes do repetitivo, tribunais estaduais, sobretudo o do Paraná, aplicavam por analogia o prazo quinquenal do art. 1º do Decreto 20.910/1932 para reconhecer a prescrição em processos administrativos sem norma própria, com apoio na duração razoável do processo. A prática era favorável ao autuado e sustentou teses por anos.

O fundamento do afastamento é o silêncio eloquente. O Decreto 20.910/1932 regula o quinquênio das pretensões contra a Fazenda Pública e não trata de prescrição intercorrente; se o ente local não previu a modalidade, não a tem por empréstimo de um decreto que também não a regula.

A leitura correta do precedente exige demarcar o que ele não alcança. O quinquênio do Decreto 20.910/1932 permanece aplicável à pretensão executória, isto é, ao prazo para a Fazenda cobrar a multa depois de encerrado o processo administrativo, matéria distinta e consolidada na Súmula 467 do STJ.

O Tema 1.294 afasta a analogia, e não consagra a imprescritibilidade. O precedente resolve a fonte da prescrição intercorrente, sem afirmar que a pretensão punitiva local seja perpétua, e o próprio Superior Tribunal de Justiça, ao recusar a analogia, remete o autuado ao quinquênio da executória.

Sem lei local, a pretensão punitiva ambiental é imprescritível?

Não. A imprescritibilidade é exceção que só a Constituição cria, e ela o fez de forma expressa e restrita para o crime de racismo e para a ação de grupos armados (art. 5º, XLII e XLIV). Fora dessas hipóteses, toda pretensão punitiva se sujeita a prazo.

A omissão do legislador estadual ou municipal não institui imprescritibilidade. O silêncio da lei ordinária não tem força para criar aquilo que a Constituição reservou a si própria, e a duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII) impede que o processo administrativo sancionador se prolongue sem termo.

A imprescritibilidade reconhecida em matéria ambiental é a da reparação civil do dano, objeto do Tema 999 do Supremo Tribunal Federal, e não a da pretensão punitiva. A pretensão de recompor o meio ambiente é imprescritível; o poder de aplicar e de exigir a multa não é.

A confusão entre os dois planos é o erro do qual a Administração se serve para manter o auto de infração sem termo. A defesa separa as pretensões com rigor: a de recompor o dano segue na ação civil pública; a de punir sujeita-se a prazo e prescreve.

O argumento da garantia constitucional, porém, não se sustenta em abstrato. É a inércia documentada, e não a passagem do tempo alegada genericamente, que sensibiliza o julgador. A defesa constrói a linha do tempo do processo e separa os atos com conteúdo de apuração dos atos de mera tramitação.

O ônus de demonstrar causa interruptiva idônea é da Administração. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e não transfere ao autuado a prova de fato negativo, de modo que a alegação genérica de que houve impulso deve ser rebatida com a exigência do ato concreto, com data e conteúdo.

Quais Estados têm norma própria de prescrição administrativa ambiental?

Nem todos os entes são omissos, e onde há norma local a prescrição rege-se por ela, o que desloca a discussão da analogia para a interpretação do direito estadual. Rondônia, Minas Gerais e Santa Catarina editaram normas próprias sobre a matéria.

Rondônia é o modelo mais avançado. A Lei 5.488/2022 disciplina a prescrição no processo administrativo, prevê que ela seja interrompida uma única vez e enumera os atos que não a interrompem, como o pedido e a concessão de vista, a emissão de certidões, a prestação de informações e a juntada de procuração.

Minas Gerais tem regime consolidado na Lei 21.735/2015, depois complementado para prever a prescrição intercorrente, e a jurisprudência mineira já o aplica com atenção ao alcance no tempo. Santa Catarina alterou o seu Código Estadual do Meio Ambiente para tratar da matéria.

Existir lei local não basta: é preciso que ela já vigorasse ao tempo da paralisação. O Superior Tribunal de Justiça já afastou a intercorrente em processo administrativo ambiental mineiro anterior à previsão estadual, e a discussão sobre retroação da norma mais benéfica encontra resistência.

A tese da retroação existe e é sustentável, mas exige ancoragem própria. O Supremo Tribunal Federal tem afastado a retroação automática da norma sancionadora administrativa mais benéfica, ao fundamento de que a garantia do art. 5º, XL, da Constituição não se estende por si só ao ilícito administrativo.

Por isso a defesa sustenta a retroação pela paralisação por culpa exclusiva do órgão, que a aproxima da duração razoável do processo, e não apenas pela analogia com o regime penal. O deslocamento confere à tese um fundamento próprio, menos exposto ao precedente contrário.

Como funciona a tese da aplicação integral do Decreto 6.514/08?

É a tese de maior rendimento fora da esfera federal. O ente estadual ou municipal sem lei própria costuma valer-se do Decreto 6.514/08, ou de decreto estadual que o reproduz, para tipificar a infração e fixar a multa, e depois recusa a prescrição do mesmo decreto sob o argumento de que não tem norma sobre o tema.

Quem adota o decreto para punir adota-o por inteiro. A defesa exige a prescrição do art. 21, inclusive a intercorrente trienal do seu §2º, e as causas interruptivas do art. 22, sem permitir a seleção conveniente dos dispositivos que beneficiam apenas a Administração.

O fundamento não é a analogia, superada pelo Tema 1.294, e sim a vedação ao comportamento contraditório. A Administração não pode escolher do decreto apenas o que a beneficia e descartar o que extingue a pretensão, sob pena de valer-se da própria torpeza, argumento que se apoia na conduta do órgão, não na fonte normativa.

A prova dessa incoerência está no próprio processo. Ao juntar cópia integral dos autos administrativos, o autuado demonstra que o órgão aplicou os prazos de defesa e de recurso do Decreto 6.514/08, computou a reincidência na dosimetria e apreciou eventual pedido de conversão da multa.

O efeito prático vai além da multa. Reconhecida a prescrição, o embargo cai com ela, porque é sanção acessória do auto de infração e segue a sorte da pretensão punitiva, o que converte a tese em resultado patrimonial imediato com a liberação da área embargada.

Qual fonte normativa invocar em cada cenário

Fonte da prescrição administrativa ambiental conforme a esfera do órgão autuante

Cenário	Fonte a invocar	Prazo
Auto de infração do IBAMA ou do ICMBio	Lei 9.873/99 e Decreto 6.514/08, arts. 21 e 22	5 anos (punitiva) e 3 anos (intercorrente)
Estado ou Município com lei própria	A lei local (ex.: Lei 5.488/2022, de Rondônia; Lei 21.735/2015, de Minas Gerais)	O prazo previsto na norma local
Estado ou Município sem lei própria que puniu com base no Decreto 6.514/08	Art. 21 e §2º do Decreto 6.514/08, pela vedação ao comportamento contraditório	5 anos (punitiva) e 3 anos (intercorrente)
Estado ou Município sem lei própria e sem uso do decreto	Art. 5º, LXXVIII, da Constituição (duração razoável) e segurança jurídica	Sem prazo certo; exige paralisação manifesta
Cobrança da multa após o encerramento do processo	Decreto 20.910/1932 e Súmula 467 do STJ	5 anos do término do processo administrativo

Como alegar: via processual, ordem das teses e jurimetria

Antes da inscrição em dívida ativa, a via é a ação anulatória do auto de infração ou do termo de embargo. Ela permite instruir a prova documental do decurso do prazo, admite o pedido de levantamento do embargo e rende honorários de sucumbência ao autuado vencedor.

Na fase de execução fiscal, a exceção de pré-executividade é mais rápida e mais econômica, admitida para a prescrição por ser matéria de ordem pública que dispensa dilação probatória, nos termos da Súmula 393 do STJ. Quando o reconhecimento depender de prova a constituir, a via são os embargos à execução.

A ordem das teses não se inverte. Na petição inicial, pede-se a prescrição com fundamento no art. 21 do Decreto 6.514/08, quando foi ele o utilizado para punir, sem antecipar o argumento da incoerência.

O argumento da vedação à própria torpeza reserva-se para a réplica, depois que a contestação alegar que o ente não tem norma de prescrição. É ali que ele rende o efeito de contraposição, porque responde a uma alegação já feita, e não a uma alegação apenas antecipada.

A escolha do foro depende de jurimetria. Os entendimentos locais divergem, há juízo que reputa o Decreto 6.514/08 ilegal por extrapolar os limites do regulamento, e quando existe mais de um juízo competente a peça é protocolada onde a tese tem melhor acolhida.

A alegação vem sempre acompanhada da linha do tempo do processo e da indicação do marco não interrompido, porque é esse quadro que permite ao julgador conferir datas e inércia. Sem a cronologia dos atos, a tese vira afirmação, e afirmação não se acolhe.

O que diz a jurisprudência

A jurisprudência estadual reconhece a extinção do processo administrativo quando a tramitação se arrasta por muitos anos sem justificativa, com apoio na duração razoável do processo e na segurança jurídica. Há decisões que reconhecem a prescrição inclusive quando o extravio dos autos revela a desídia do órgão.

Os tribunais aplicam o art. 22 do Decreto 6.514/08 para negar efeito interruptivo a despachos de encaminhamento e a atos de mera tramitação, e admitem a intercorrente quando o processo se paralisa sem impulso efetivo, inclusive sob decreto estadual que reproduz o regime federal.

O precedente adverso a conhecer é o Tema 1.294, que fechou a analogia ao Decreto 20.910/1932 e vem sendo aplicado de imediato pelos tribunais estaduais, inclusive fora da matéria ambiental, para afastar a intercorrente em processos de órgãos de defesa do consumidor.

Também é adversa a linha que atribui ao embargo natureza reparatória ou cautelar para lhe estender a imprescritibilidade da reparação civil. A resposta da defesa sustenta a natureza sancionatória do embargo aplicado como sanção acessória, e a sua acessoriedade em relação ao auto de infração prescrito.

Erros que derrubam a tese

• Invocar a Lei 9.873/99 contra auto de infração estadual ou municipal, erro que o órgão corrige em recurso e que compromete a credibilidade da peça inteira.
• Insistir na analogia ao Decreto 20.910/1932 para a intercorrente depois do Tema 1.294, quando o mesmo pedido se sustenta em fundamento resistente.
• Confundir a prescrição intercorrente, afastada pela analogia, com a executória quinquenal da Súmula 467 do STJ, que continua íntegra.
• Alegar a duração razoável do processo em abstrato, sem a linha do tempo que demonstre a paralisação e a natureza não interruptiva dos atos praticados.
• Antecipar na inicial o argumento da vedação à própria torpeza, que perde força quando não responde a uma alegação do órgão.
• Confessar o débito ou aderir a parcelamento depois de consumada a prescrição, conduta que a jurisprudência tem tratado como renúncia tácita ao prazo transcorrido.
• Pedir apenas a extinção da multa e esquecer o levantamento do embargo e o cancelamento dos registros de inadimplência.

Checklist para alegar a prescrição fora da esfera federal

1. Identifique a esfera do órgão autuante e registre que a Lei 9.873/99 não a alcança.
2. Verifique se o Estado ou o Município tem norma própria de prescrição e se ela já vigorava ao tempo da paralisação.
3. Na ausência de norma local, confira qual diploma o órgão usou para tipificar, dosar e processar a infração.
4. Monte a linha do tempo do processo, ato a ato, com data e conteúdo, separando apuração de mera tramitação.
5. Identifique o último marco interruptivo idôneo e conte o prazo a partir dele, nas duas modalidades.
6. Escolha a via conforme a fase: anulatória antes da inscrição em dívida ativa, exceção de pré-executividade na execução.
7. Faça jurimetria do juízo competente antes de protocolar, quando houver mais de um foro possível.
8. Peça a extinção da pretensão punitiva, o levantamento do embargo e o cancelamento dos registros de inadimplência.
9. Reserve para a réplica o argumento da aplicação seletiva do decreto pelo órgão.

Perguntas frequentes

A Lei 9.873/99 pode ser usada em auto de infração de órgão estadual?

Não. A Lei 9.873/99 rege a prescrição da ação punitiva apenas da Administração Pública federal. Em auto de infração estadual ou municipal, a lei não pode ser invocada nem pela defesa nem pelo órgão, inclusive como fonte de causa interruptiva do prazo.

O que o Tema 1.294 do STJ impede exatamente?

Impede que Estados e Municípios apliquem o Decreto 20.910/1932, ainda que por analogia, para reconhecer prescrição intercorrente em processo administrativo, na falta de lei específica local. O precedente afasta a analogia e não declara imprescritível a pretensão punitiva.

O Decreto 20.910/1932 continua servindo para alguma coisa?

Sim. O quinquênio do decreto permanece aplicável à pretensão executória, ou seja, ao prazo de cinco anos para a Fazenda cobrar a multa depois de encerrado o processo administrativo, matéria consolidada na Súmula 467 do STJ e distinta da prescrição intercorrente.

Se o Município não tem lei de prescrição, o processo pode durar para sempre?

Não. A imprescritibilidade só existe onde a Constituição a prevê, nas hipóteses do art. 5º, XLII e XLIV. A duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII) e a segurança jurídica impedem a sanção perpétua, desde que a defesa demonstre a paralisação concreta.

Como se sustenta a aplicação do Decreto 6.514/08 por ente que não é federal?

Pela coerência da conduta do próprio órgão. Se o ente usou o decreto para tipificar a infração, dosar a multa, fixar prazos de defesa e apreciar a conversão, não pode recusar apenas a prescrição do art. 21 e do art. 22, sob pena de comportamento contraditório.

A prescrição reconhecida derruba também o embargo?

Quando o embargo foi aplicado como sanção acessória do auto de infração, sim, porque segue a sorte da pretensão punitiva extinta. A defesa deve requerer expressamente o levantamento, além do cancelamento dos registros de inadimplência gerados pela autuação.

Domine a prescrição fora da esfera federal na prática

O curso Prescrição em Processos Ambientais, do Direito Ambiental na Prática, dedica uma aula inteira ao cenário estadual e municipal, exatamente porque é ali que a tese costuma ser perdida por erro de fonte normativa. A aula percorre a exclusividade federal da Lei 9.873/99, o alcance do Tema 1.294 e a construção da tese da aplicação integral do decreto.

A parte mais operacional do curso é o trabalho sobre a linha do tempo do processo administrativo. O material apresenta o catálogo de eventos com a indicação, ato a ato, do que interrompe a prescrição propriamente dita, do que interrompe apenas a intercorrente e do que não interrompe nada, com o tratamento das certidões, dos despachos de encaminhamento e das juntadas.

O curso também compara as legislações estaduais que já disciplinaram a matéria, com atenção à interrupção única prevista em Rondônia e ao regime de Minas Gerais, e discute a vigência da norma local no tempo, que é onde a tese estadual costuma ser derrubada quando a paralisação antecede a lei.

Há ainda o recorte de peça, com a ordem das teses entre inicial e réplica, a escolha entre anulatória e exceção de pré-executividade, os pedidos de levantamento do embargo e de cancelamento de registros, e as cautelas de conduta do autuado que evitam a renúncia tácita ao prazo já consumado.

Quem quiser estudar o tema com esse nível de detalhe encontra o programa completo na página do curso Prescrição em Processos Ambientais, dentro do ecossistema do Direito Ambiental na Prática.

Conclusão

A prescrição fora da esfera federal deixou de ser uma questão de prazo e passou a ser uma questão de fonte. Depois do Tema 1.294, o trabalho da defesa começa pela pergunta sobre qual norma vincula o ente autuante, e não pela contagem dos dias.

Esse deslocamento tem um efeito imediato sobre a rotina do escritório. A primeira providência ao receber um processo administrativo estadual ou municipal passa a ser a pesquisa da legislação do ente e a leitura dos autos em busca dos dispositivos que o órgão efetivamente aplicou para punir.

O segundo efeito é sobre a prova. Como a tese da coerência se apoia na conduta do órgão, e não em analogia, a cópia integral do processo administrativo deixa de ser peça de instrução acessória e passa a ser o documento central da alegação de prescrição.

O terceiro efeito atinge o pedido. Reconhecer a prescrição sem requerer o levantamento do embargo e o cancelamento dos registros de inadimplência entrega ao autuado uma vitória incompleta, porque a área continua embargada e a restrição cadastral permanece.

Resta o campo em aberto. A situação processual do Tema 1.294, com eventual modulação de efeitos, ainda pode delimitar o alcance temporal da tese sobre processos em curso, e quem sustentou a intercorrente por analogia antes do repetitivo faz bem em aditar a fundamentação antes do julgamento, em vez de esperar a decisão que aplicará a orientação nova.

Para quem atua no contencioso ambiental estadual e municipal, a lição prática cabe em uma frase: a prescrição existe em todo processo sancionador, e o que muda de um ente para outro é apenas o fundamento que a defesa precisa encontrar.

Para aprofundar cada etapa desse raciocínio, veja os artigos sobre a prescrição punitiva quinquenal no processo administrativo ambiental, a prescrição intercorrente trienal do art. 21, §2º, do Decreto 6.514/08, a decadência administrativa e a autotutela e a aplicação do Decreto 6.514/08 aos processos estaduais e municipais.