Quais são as três classes de infração no tempo?
São três: a infração instantânea, a permanente e a instantânea de efeitos permanentes. O critério que as separa é a conduta, e não o dano. A pergunta decisiva é se, depois do ato inicial, o agente ainda precisa agir para que o ilícito subsista.
A infração instantânea consuma-se e se esgota num só momento. O corte de uma árvore é o exemplo corrente: a conduta se completa no instante do abate, ainda que a falta da árvore permaneça. Nessa classe, a prescrição tem termo inicial no próprio momento da consumação.
A infração permanente protrai-se no tempo enquanto perdura a conduta do agente, e a consumação se renova a cada instante. O que a caracteriza é a dependência de uma conduta contínua para manter o estado antijurídico. Manter ocupação em área de preservação, com atividade renovada, é o exemplo típico.
A instantânea de efeitos permanentes consuma-se num momento único, embora os efeitos danosos perdurem por si, sem nova conduta. Não se confunde a permanência do efeito com a permanência da conduta. No primeiro caso, o resultado perdura sozinho; no segundo, o ilícito exige atuação contínua do agente.
Onde começa a correr o prazo em cada classe de infração?
O termo inicial decorre diretamente da classe. Na instantânea, o prazo corre da consumação. Na instantânea de efeitos permanentes, corre da conduta, e não do fim dos efeitos, de modo que a persistência do dano não desloca o marco nem reinicia a contagem.
Na infração permanente, ao contrário, o prazo só começa a correr da cessação da permanência, quando o agente faz cessar a conduta que mantinha o estado ilícito. Enquanto persiste a ocupação, ou a atividade que a alimenta, a prescrição não se inicia, e o marco fica diferido.
Iniciada a contagem, incidem os marcos interruptivos de cada esfera. No processo administrativo, a lavratura do auto de infração interrompe a prescrição punitiva; no processo penal, o recebimento da denúncia produz efeito análogo. A interrupção só vale se o ato for regular e efetivamente cientificado ao autuado.
Convém não confundir esse marco com o da pretensão executória. O termo ligado à consumação, ou à cessação, rege a fase de apuração e imposição da sanção. A prescrição executória, tratada em capítulo próprio, só corre da constituição definitiva do crédito. Aplicar um marco no lugar do outro produz cálculo equivocado.
Marco inicial da prescrição conforme a classificação da infração
| Classe da infração | Exemplo | Termo inicial do prazo |
|---|
| Instantânea | Corte de árvore | Data da consumação, o próprio ato |
| Instantânea de efeitos permanentes | Desmatamento, construção em solo protegido | Data da conduta, ainda que o dano persista |
| Permanente | Ocupação com atividade continuada em área de preservação | Data da cessação da permanência |
Por que o órgão rotula de permanente o que é instantâneo de efeitos permanentes?
O órgão ambiental ganha tempo ao qualificar de permanente a conduta que já se consumou. Assim empurra o marco inicial para a frente e sustenta que o prazo nunca começou a correr enquanto o dano subsiste. Essa qualificação, quando manejada para impedir a prescrição, não resiste a exame.
A defesa desmonta a manobra separando a permanência da conduta da permanência do efeito. Basta perguntar se, após o ato inicial, o agente precisou continuar agindo para manter o ilícito, ou se apenas o resultado perdurou. Se bastou o ato único e o dano ficou, a infração é instantânea de efeitos permanentes.
Aplicar esse teste, e não a nomenclatura do auto de infração, é o que fixa a classe correta. A etiqueta atribuída pelo órgão não vincula o julgador. Reconhecida a real natureza da conduta, o prazo corre da consumação, e a rotulagem de permanente perde sustentação.
Desmatamento e construção prescrevem? A controvérsia da data do corte
Sustento que o desmatamento é infração instantânea de efeitos permanentes, e não permanente. A supressão da vegetação consuma-se com o corte, num momento determinável, e o que subsiste depois é o efeito da conduta, o solo desnudo, e não a conduta em si, que já se exauriu.
O mesmo vale para a construção em solo não edificável, do art. 64 da Lei 9.605/98: consuma-se com o ato de construir, e a permanência da obra é efeito, não conduta renovada. No plano administrativo, o art. 64 do Decreto 6.514/08 reproduz essa lógica consumativa.
A tese contrária existe e precisa ser enfrentada, não ignorada. Há julgados que reputam permanente a conduta de manter construção em área de preservação, ao fundamento de que o ilícito se prolonga enquanto perdura a ocupação que impede a regeneração. Essa corrente confunde a subsistência do resultado com a continuidade da ação.
Acrescento uma segunda tese, relativa ao concurso entre construir e impedir a regeneração. Quando a mesma obra dá causa às duas imputações, a do art. 64, por construir, e a do art. 48, por impedir a regeneração, sustento a consunção: a conduta-fim absorve a conduta-meio, e uma só infração subsiste, com um só marco.
Reconheço que a jurisprudência ainda não firmou entendimento específico sobre essa consunção. A tese, porém, decorre da lógica do conflito aparente de normas e merece ser deduzida. Reconhecida a construção como instantânea de efeitos permanentes, e absorvido o art. 48, o marco recua para a data da obra.
O efeito prático é decisivo. Uma residência erguida em área de preservação e autuada cinco anos depois pode ter a pretensão punitiva já extinta, se a infração for reconhecida como instantânea de efeitos permanentes, com marco na data da construção.
A Administração resistirá com o argumento da permanência do estado degradado. Esse argumento, porém, confunde o efeito com a conduta, e não converte em permanente o que se consumou num único ato de construir. É contra ele que a distinção entre conduta e efeito deve ser mobilizada.
Como a data mais benéfica ao autuado fixa o marco quando o momento é incerto?
Sustento que, quando o momento do fato é incerto, o marco inicial deve fixar-se na data mais benéfica ao autuado. A prescrição é instituto de garantia, que limita no tempo o poder de punir, e a dúvida sobre o seu termo inicial não pode reverter em favor de quem detém esse poder.
O fundamento é o in dubio pro reo, importado do processo penal e aplicável, por analogia, ao processo administrativo sancionador. A jurisprudência penal ampara essa leitura quando a denúncia não indica a data precisa dos fatos, adotando, para fins de prescrição, a data mais favorável ao réu.
A tese ganha relevo em duas situações frequentes. A primeira ocorre quando o auto de infração descreve a conduta num intervalo amplo, de dois, três ou quatro anos, sem apontar o dia certo; considera-se, então, a data mais antiga do intervalo. A segunda dá-se na autuação por imagem de satélite.
A imagem de satélite registra um estado, não um instante, e em regra compara duas cenas separadas por longo intervalo, apontando que a vegetação desapareceu, sem revelar a data do corte, que pode ter ocorrido em qualquer ponto do período. Diante da incerteza, a leitura favorável fixa o marco no início do intervalo.
A aplicação da data mais benéfica não dispensa a demonstração da incerteza. A defesa não escolhe arbitrariamente a data mais antiga: aponta que a própria autuação descreveu a conduta em intervalo aberto, ou se apoiou em prova que não precisa o momento. Exposta a vagueza, a solução favorável impõe-se como consequência.
Como reconstruir a linha do tempo e provar a prescrição na prática?
A fixação do marco parte da reconstrução da linha do tempo do caso, não da qualificação que o auto de infração atribui à conduta. A defesa dispõe, em ordem cronológica, a data do fato, a do corte ou da construção, a da lavratura do auto e a das decisões, e coteja essa sequência com a classificação correta.
O segundo eixo do método é a distinção entre os atos que interrompem e os que não interrompem a contagem. O despacho de mero expediente, sem conteúdo instrutório ou decisório, não interrompe a prescrição, ainda que confira ao processo aparência de andamento. Os atos de apuração e de comunicação ao autuado, sim, a interrompem.
A Administração tende a apresentar como interruptiva qualquer movimentação dos autos. A defesa examina, um a um, os atos invocados e demonstra quais são meramente ordinatórios, subtraindo-os da contagem. Assim revela a paralisação real que a movimentação formal encobria.
Há, ainda, uma decisão estratégica na esfera penal, com reflexo na administrativa. Por vezes convém não alegar de imediato a prescrição e buscar a absolvição por inexistência do fato ou negativa de autoria, nos termos do art. 386, incisos I e IV, do CPP, porque essa absolvição repercute na esfera administrativa e conduz à anulação do auto de infração.
A escolha depende da força da prova e do interesse concreto da defesa. Quando a prescrição é certa e a prova do fato é consistente, deduzi-la desde logo resolve o caso. Quando há possibilidade real de demonstrar a inexistência do fato, pode compensar perseguir a absolvição de maior alcance, sem deixar precluir o prazo prescricional.
Perguntas frequentes sobre a classificação da infração e o marco da prescrição
Qual a diferença entre infração permanente e instantânea de efeitos permanentes?
Na infração permanente, o agente precisa manter a conduta para que o ilícito subsista, e a prescrição só corre da cessação. Na instantânea de efeitos permanentes, a conduta se esgota num único ato e apenas o dano perdura, de modo que o prazo corre da consumação. O critério é a conduta, não o dano.
Quando começa a prescrição no desmatamento?
Sustento que o desmatamento é infração instantânea de efeitos permanentes: consuma-se com o corte, num momento determinável, e a prescrição corre dessa data, ainda que a vegetação não se regenere. Há corrente contrária que o trata como permanente, para diferir o marco, mas ela confunde o efeito duradouro com a continuidade da conduta.
A imagem de satélite fixa a data do corte para a prescrição?
Não. A imagem de satélite registra um estado, não um instante, e em regra compara duas cenas separadas por longo intervalo. Como não se extrai dela a data exata do corte, a incerteza resolve-se pela data mais benéfica ao autuado, que fixa o marco no início do intervalo e aproxima a prescrição.
Qual o prazo da prescrição punitiva na esfera administrativa ambiental?
O prazo da pretensão punitiva administrativa é de cinco anos, contados da prática do ato, ou da cessação, quando permanente, nos termos do art. 1º da Lei 9.873/99 e do art. 21 do Decreto 6.514/08. Há, ainda, a prescrição intercorrente trienal, quando o processo fica paralisado por mais de três anos.
Todo ato do processo interrompe a prescrição?
Não. Os despachos de mero expediente e as diligências sem conteúdo instrutório ou decisório não interrompem a prescrição, ainda que deem aparência de andamento ao processo. Só interrompem os atos de apuração da infração e de comunicação ao autuado, e apenas quando regulares e efetivamente cientificados.
Domine a prescrição ambiental, da classificação da conduta ao cálculo do prazo
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A controvérsia do desmatamento e da construção é enfrentada caso a caso. O curso trabalha a distinção entre conduta e efeito, a tese da consunção entre o art. 64 e o art. 48, e a resposta à corrente que classifica como permanente a manutenção do estado degradado, com a jurisprudência favorável e a contrária.
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