Advertência ambiental: cabimento, efeitos e o Tema 1.159 do STJ

O que é a advertência no processo administrativo ambiental

A advertência é sanção administrativa autônoma, prevista no art. 72, I e §2º, da Lei 9.605/1998, cabível nas infrações de menor lesividade ao meio ambiente, assim consideradas aquelas cuja multa consolidada não ultrapasse mil reais, conforme o art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008. Exige lavratura do auto de infração e rito integral, com contraditório e ampla defesa.

Quem atua em defesa administrativa ambiental encontra dois equívocos opostos sobre essa penalidade. De um lado, o órgão que "adverte" o autuado por ofício, sem processo, tratando a sanção como recado. De outro, o advogado que aceita a advertência aliviado, sem perceber que acaba de entregar a primariedade do autuado.

Os dois erros nascem da mesma premissa falsa, a de que a advertência seria um ato menor. Penalidade branda não é penalidade informal, e o efeito que ela projeta sobre a autuação seguinte costuma custar mais caro do que a multa que ela substituiu.

Quando cabe a advertência em infração ambiental?

A advertência cabe nas infrações de menor lesividade ao meio ambiente, e esse conceito, que poderia parecer aberto, recebeu critério objetivo no art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008: considera-se de menor lesividade a infração cuja multa não ultrapasse o valor de mil reais. O cabimento se afere por um número, portanto, e não por impressão sobre a gravidade do dano.

"A advertência será aplicada pela inobservância das disposições desta Lei e da legislação em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem prejuízo das demais sanções previstas neste artigo" (art. 72, §2º, da Lei 9.605/1998).

Atenção ao adjetivo que acompanha a multa no texto regulamentar, porque ele desloca todo o raciocínio. A multa que serve de parâmetro é a consolidada, isto é, a que a autoridade julgadora fixa no julgamento, depois de eventual agravamento por reincidência, e não a estimada no momento da lavratura.

A consequência prática é cronológica. Uma autuação lavrada com multa de quinhentos reais pela manutenção de espécime silvestre em cativeiro sem autorização permanece no campo da menor lesividade até o julgamento; constatada a reincidência por certidão e aplicado o agravamento em dobro ou em triplo, a multa consolidada ultrapassa o teto e a advertência deixa de ser cabível.

Fixado o critério em valor, o cabimento se converte em direito do autuado, e não em faculdade da Administração. Sendo a infração de menor lesividade, a advertência é a resposta que o regulamento indica, e aplicar multa em seu lugar exige motivação específica que justifique o afastamento da sanção mais branda.

A impugnação, nesse ponto, não se funda na discricionariedade do agente, e sim na ausência de razão declarada para preterir a penalidade que a própria norma reservou às condutas de pequeno alcance. Escolher a sanção mais gravosa sem essa justificativa viola a proporcionalidade.

A advertência pode ser aplicada sem auto de infração?

A advertência não pode ser aplicada sem auto de infração nem fora do rito, porque é sanção, e não comunicação. O procedimento é o mesmo de qualquer penalidade: lavratura do auto, intimação do autuado, defesa administrativa, instrução, alegações finais e julgamento pela autoridade competente, que decide pela advertência quando reconhece a menor lesividade.

Essa exigência contraria a prática de muitos órgãos, que expedem advertências por ofício, notificação ou termo de fiscalização, sem abrir processo. A sanção assim aplicada é nula, e a nulidade interessa ao autuado mesmo quando nada lhe foi cobrado, porque o registro permanece e produz efeito futuro.

Os tribunais reconhecem a advertência como penalidade sujeita a procedimento e a controle judicial, e não como formalidade dispensável. A arguição de nulidade segue a mesma lógica das demais nulidades do processo sancionador, tratada no artigo da DAP sobre nulidade absoluta e relativa no processo administrativo ambiental.

Quais efeitos a advertência produz sobre o autuado?

A advertência aplicada retira a primariedade do infrator e serve de antecedente para a reincidência. Cometida nova infração dentro de cinco anos, a penalidade seguinte poderá ser agravada em dobro ou em triplo, conforme o regime do agravamento. A sanção que não impõe desembolso algum produz, portanto, efeito patrimonial diferido.

A advertência de hoje é o antecedente que amanhã multiplica a multa, e essa projeção integra o cálculo de aceitar ou de discutir a penalidade branda. O autuado que atua em ramo sujeito a fiscalização recorrente, como a atividade rural, a pesca ou o transporte de produtos florestais, tem probabilidade real de nova autuação dentro do quinquênio.

As garantias que regem a reincidência, contudo, favorecem a defesa e limitam esse efeito. A advertência só serve de antecedente se foi imposta em processo válido e se tornou definitiva na esfera administrativa, de modo que a reincidência fundada em advertência aplicada sem contraditório não subsiste.

A comprovação da definitividade se faz por certidão nos autos do processo em que se pretende o agravamento. Sem certidão que ateste o trânsito em julgado administrativo da penalidade anterior, o antecedente não serve para majorar a multa, como desenvolve o artigo sobre reincidência na multa ambiental e o agravamento em dobro ou em triplo.

Reconheço que existe contraponto, e convém conhecê-lo para não iludir o autuado. Há decisões que reconhecem a reincidência quando a punição anterior, inclusive a advertência, tornou-se definitiva após o devido processo. A tese de defesa, portanto, não é a de que a advertência nunca gera reincidência, e sim a de que só a gera quando válida e definitiva.

A multa ambiental depende de advertência prévia?

A multa por infração ambiental independe de prévia aplicação de advertência. O Superior Tribunal de Justiça fixou a tese em recurso repetitivo, no Tema 1.159, e já a havia assentado no julgamento do REsp 1.318.051/RJ, leading case sobre a responsabilidade administrativa ambiental. Não há hierarquia entre as sanções do art. 72, e cada uma é autônoma.

O fundamento legal está no mesmo §2º do art. 72 que define a advertência. Se a advertência se aplica sem prejuízo das demais sanções previstas no artigo, ela convive com a multa e não a antecede como degrau obrigatório. A leitura do parágrafo, isolada, já resolveria a controvérsia.

Convém registrar o fundamento processual do repetitivo, porque ele explica por que a tese contrária não prosperava. O Superior Tribunal de Justiça examina violação de lei federal, e a advertência prévia buscava apoio no Decreto 6.514/2008, norma regulamentar que não abre a via do recurso especial.

A autonomia das sanções, fundada no art. 72, §2º, da Lei 9.605/1998, é matéria de lei federal, e foi nessa condição que o tribunal a fixou com efeito vinculante.

Há ainda um argumento de coerência que merece figurar na peça. Exigir advertência antes de qualquer sanção conduziria a resultados insustentáveis, como advertir quem suprime vegetação antes de embargar a obra que causa a degradação, o que aproximaria o embargo de medida sem prazo e contrariaria a natureza sancionatória que o art. 72 lhe reconhece.

A honestidade obriga a dizer que, neste ponto específico, a defesa não tem precedente favorável. Insistir na nulidade da multa pela só ausência de advertência anterior desgasta a peça sem resultado, e o esforço rende mais quando dirigido à motivação e à proporcionalidade da penalidade pecuniária.

As três teses da advertência e o seu rendimento na defesa

Tese	Fundamento	Rendimento
Conversão da multa em advertência	Art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008: multa consolidada de até R$ 1.000,00	Alto quando a penalidade consolidada é baixa e o autuado é primário
Nulidade da advertência aplicada sem processo	Art. 72 da Lei 9.605/1998 e garantia do contraditório	Alto, porque preserva a primariedade para o futuro
Nulidade da multa por falta de advertência prévia	Alegada hierarquia entre sanções	Nulo: contrariada pelo Tema 1.159 do STJ

A tabela separa o que rende do que apenas ocupa espaço na peça. Duas das três teses sustentam pedido concreto; a terceira, ainda frequente em defesas administrativas, foi superada pelo repetitivo e deve sair do repertório.

Como a advertência entra na defesa administrativa

O exame começa pela identificação do que o órgão efetivamente fez. Expedido ofício, notificação ou termo que "adverte" o autuado sem auto de infração, a peça argui a nulidade da sanção pela ausência de processo, com pedido de desconstituição do registro, e não apenas de reconhecimento da irregularidade formal.

Lavrado o auto de infração com proposta de multa de valor baixo, o caminho é inverso. A defesa demonstra que a penalidade consolidada não ultrapassará mil reais, invoca o art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008 e requer a aplicação da advertência em lugar da multa, com fundamento na proporcionalidade.

Esse requerimento exige cuidado com a certidão de antecedentes, que a autoridade julgadora consulta antes de decidir. Se houver autuação anterior definitiva, o agravamento elevará a multa consolidada acima do teto e inviabilizará a conversão, de modo que a defesa precisa antecipar o ponto e impugnar o antecedente quando ele não estiver regularmente comprovado.

Quando a advertência já foi aplicada e reaparece, anos depois, como fundamento de agravamento, o pedido se concentra na definitividade. A defesa exige a juntada da certidão do processo anterior e, ausente a comprovação do trânsito em julgado administrativo, requer o afastamento da reincidência e o recálculo da multa.

Há ainda a decisão estratégica que o profissional precisa colocar ao autuado de forma expressa. Aceitar a advertência encerra o caso presente sem desembolso, mas planta o antecedente; discuti-la custa tempo e honorários, e preserva a primariedade para o quinquênio seguinte. A escolha depende do risco concreto de nova autuação, não da aparência branda da sanção.

O que dizem os tribunais sobre a advertência

O Tema 1.159 do Superior Tribunal de Justiça é o precedente que organiza a matéria, e foi afetado justamente para definir se a aplicação das multas administrativas da Lei 9.605/1998 exigiria imposição prévia da pena de advertência. A resposta foi negativa, com fundamento na autonomia das sanções do art. 72.

O REsp 1.318.051/RJ, anterior ao repetitivo, já havia firmado a mesma orientação ao tratar da responsabilidade administrativa ambiental, e os tribunais estaduais aplicam o entendimento de forma reiterada, reputando válida a multa aplicada sem advertência anterior.

Do lado favorável à defesa, há decisões que aplicam a advertência no lugar da multa quando a infração é de pequena lesividade e o autuado preenche os requisitos legais, e decisões que afastam a reincidência quando a punição anterior não observou a ampla defesa ou não está regularmente comprovada.

Registro, com a transparência que o tema exige, uma lacuna do acervo pesquisado: não localizei precedente que enfrente de modo específico o critério objetivo da multa consolidada de até mil reais. O limite se aplica pela sua própria previsão regulamentar, e a defesa que pede a conversão deve demonstrar o enquadramento no teto, sem confiar em julgado que fixe o critério.

Erros que comprometem a tese da advertência

O erro mais custoso é sustentar a nulidade da multa pela ausência de advertência prévia. A tese foi superada pelo Tema 1.159, e abrir a defesa com ela sinaliza à autoridade julgadora que o restante da peça merece leitura apressada.

Outro equívoco é calcular o teto de mil reais sobre o valor da lavratura. O parâmetro é a multa consolidada no julgamento, e a defesa que ignora o agravamento por reincidência formula pedido de conversão que a certidão de antecedentes derruba.

Aceitar advertência aplicada sem processo, por parecer inofensiva, é o terceiro erro, e o mais silencioso. O registro permanece, retira a primariedade e reaparece como fundamento de agravamento na autuação seguinte, quando a impugnação já ficou mais difícil.

Há também quem trate a advertência como etapa preliminar e deixe de impugná-la no prazo da defesa administrativa, na expectativa de discuti-la depois. A penalidade se torna definitiva, e a discussão posterior passa a depender da via judicial, com ônus maior.

Checklist de atuação diante de uma advertência ambiental

1. Verificar se houve lavratura de auto de infração ou se a advertência veio por ofício, notificação ou termo de fiscalização.
2. Conferir se o autuado foi intimado e se teve prazo para defesa, instrução e alegações finais.
3. Identificar a infração imputada e o valor da multa cominada ao dispositivo.
4. Projetar a multa consolidada, considerando eventual agravamento por reincidência, e compará-la ao teto de mil reais.
5. Requerer a conversão da multa em advertência quando o valor consolidado couber no teto do art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008.
6. Impugnar a advertência aplicada fora do rito, com pedido de desconstituição do registro.
7. Consultar a existência de autuações anteriores e verificar se há certidão de definitividade nos autos.
8. Avaliar com o autuado o risco de nova autuação no quinquênio antes de aceitar a penalidade.
9. Guardar cópia integral do processo, porque a advertência de hoje será discutida como antecedente no futuro.

O roteiro se aplica tanto à defesa quanto ao recurso administrativo, e as etapas acompanham as fases do rito sancionador, detalhadas no artigo sobre as fases do processo administrativo ambiental.

Perguntas frequentes sobre a advertência ambiental

Qual o valor que define a infração de menor lesividade?

O art. 5º, §1º, do Decreto 6.514/2008 considera de menor lesividade ao meio ambiente a infração cuja multa não ultrapasse mil reais. O parâmetro é a multa consolidada no julgamento, depois de eventual agravamento por reincidência, e não o valor estimado na lavratura do auto de infração. Acima desse teto, a advertência não é cabível.

A advertência gera reincidência?

A advertência retira a primariedade e serve de antecedente para a reincidência, desde que tenha sido aplicada em processo válido e se tornado definitiva na esfera administrativa. Cometida nova infração dentro de cinco anos, a multa seguinte pode ser agravada em dobro ou em triplo. Advertência imposta sem contraditório não serve de antecedente idôneo.

O órgão ambiental pode advertir por ofício, sem processo?

O órgão não pode aplicar advertência por ofício ou notificação, porque a advertência é sanção do art. 72 da Lei 9.605/1998 e exige auto de infração e rito integral, com contraditório e ampla defesa. A penalidade aplicada fora do procedimento é nula, e a impugnação interessa ao autuado mesmo sem cobrança pecuniária, pois o registro produz efeito futuro.

Vale a pena aceitar uma advertência para encerrar o processo?

A aceitação encerra o caso presente sem desembolso, mas retira a primariedade e cria antecedente que pode agravar a multa de uma autuação futura dentro de cinco anos. A decisão depende do risco concreto de nova fiscalização sobre a atividade do autuado. Em atividades sujeitas a fiscalização recorrente, discutir a advertência costuma ser a escolha mais prudente.

Aprofunde o processo administrativo ambiental e as sanções do art. 72

A advertência é a porta de entrada do regime sancionador do art. 72 da Lei 9.605/1998, e o Workshop de Processo Administrativo Ambiental percorre esse regime sanção por sanção: advertência, multa simples, multa diária, apreensão, embargo, demolição, suspensão de atividade e restritivas de direitos, com os pressupostos e os vícios típicos de cada uma.

No tratamento específico das sanções leves, o workshop trabalha a aferição da multa consolidada e o momento em que a autoridade julgadora consulta a certidão de antecedentes, que é onde a conversão da multa em advertência se ganha ou se perde. A aula mostra a sequência do julgamento e o ponto exato em que o agravamento entra na conta.

O curso também desenvolve a articulação entre advertência, reincidência e dosimetria, que na prática chega ao escritório como um problema só: a multa agravada por um antecedente que o autuado sequer sabia existir. O material inclui a forma de exigir a certidão de definitividade e os pedidos que acompanham a impugnação do antecedente.

Há ainda o exame das hipóteses-limite que aparecem na defesa administrativa: a advertência expedida por ofício, a penalidade aplicada por órgão estadual que adota o Decreto 6.514/2008 de forma parcial, e o concurso entre advertência e medidas acessórias lavradas no mesmo auto de infração, com as teses correspondentes.

Quem quiser dominar o rito sancionador da leitura do auto de infração ao recurso encontra as aulas gravadas e o material de apoio no Workshop de Processo Administrativo Ambiental do Direito Ambiental na Prática.

Conclusão

Tratar a advertência como o que ela é, uma sanção com pressupostos e forma próprios, resolve os dois equívocos que cercam o instituto e abre duas frentes de trabalho em direções opostas, a conversão da multa e a nulidade da penalidade aplicada sem rito.

Para a peça seguinte, a consequência é de ordem probatória. A certidão de antecedentes deixa de ser documento que se recebe e passa a ser documento que se exige, porque é nela que se decide tanto o cabimento da advertência quanto a legitimidade do agravamento futuro.

O desdobramento natural do tema está na multa simples, sanção que concentra a maior parte dos casos e que traz as discussões de multa aberta sem critérios, desproporção e efeito do pagamento como adesão, matéria em que os tribunais acolhem a defesa com frequência bem maior.

Permanece, por fim, a dimensão temporal que o profissional precisa anotar no controle do escritório. A advertência projeta efeito por cinco anos, e o acompanhamento do prazo, com a guarda do processo administrativo completo, é o que permite impugnar com segurança o antecedente quando a próxima autuação chegar.